自1982年我國第一處森林公園——湖南張家界國家森林公園批準建立至今，我國共有森林公園1540處，其中國家森林公園503處。自1990年始，我國森林旅游人數每年都保持30％的高增長率。

  ①2002年全國森林公園接待森林旅游人數達到1.1億人次，以門票為主的直接收入37億元，森林旅游社會綜合產值達850億元。全國已涌現出張家界、千島湖、太白山、瓦屋山等一批旅游收入超千萬、上億元的國家森林公園，成為了帶動當地旅游業乃至整個社會經濟發展的龍頭產業。

  ② 森林旅游資源經營權指對森林旅游資源一定時期的占有、使用和收益的權利，是一種法律上的用益物權。廣義的經營權可以表現為兩種形式，一是對已進行一定程度開發或投入的的森林（主要表現為已建成的森林公園）的占有、使用和收益，可直接稱為森林（或森林公園）經營權；另一種是對未來進行開發或投入的自然狀態的森林（也即擬建的森林公園）旅游資源的占有、使用和收益，可稱為狹義的森林旅游資源經營權。但不管是廣義還是狹義的經營權都是在資源國家所有下的占有權、在合同約束下資源的使用權和部分的收益權，以及受到嚴格限制的資源處置權的結合。

一、 森林旅游資源經營權市場化的必要性與可行性

  從法律性質上看，森林資源是具有公共物品性質的公共資源，具有多方面的價值，是人類共同的財富。森林旅游是生態旅游中最典型的一種，作為近十年來旅游業興起的全新領域，對旅游業、林業的發展有巨大的影響力，但如開發不當，也會給人類的生存環境帶來災難性的影響。因此，從人類理性上講，均能認識到森林旅游必須以生態和環境保護為核心，并非純粹地追求經營利潤最大化。森林旅游的受益者除游客和經營者外，還必須包括當地居民和當地經濟、未來居民和未來經濟，這也就是森林旅游資源的開發經營的特別之處。
  我國《憲法》是從物權的角度對森林資源的屬性進行明確的規定：“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有；由法律規定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外。”我國《森林法》等有關法律、法規都依據憲法對森林資源的歸屬做出了具體規定。我國目前的森林旅游絕大多數也就是在國有林場的基礎上建立和發展起來的。經過了的十多年的發展，固然取得了令人矚目的成就，但各種制約其發展的瓶頸也日益體現。
  首先，由于森林旅游開發的投資大、回收慢，各級地方政府和主管部門建設和管理資金短缺，投入嚴重不足，已是森林公園建設和發展的最大障礙。目前我國森林公園建設尚未納入中央和地方國民經濟和社會發展計劃，相應的基本建設投資和保護管理事業經費大多沒有納入財政預算，而林業部門自身對森林公園的投入能力也相當有限，原有的體制也無法從市場上吸收資本進入，這就造成大批森林公園設施落后，對環境的維護、歷史文化遺跡的修繕保護顯得力不從心，更有大量的森林資源優勢不能盡快轉化為強大的經濟優勢，這制約森林旅游業的進一步發展。
  其次，我國森林旅游業規模化、產業化程度低，市場化水平低，多數林業部門仍然將建立森林公園、發展森林旅游作為國有林場的多種經營項目來對待。與世界其他國家相比，我國森林公園與森林旅游規模小、分布散、精品少、知名度低、服務管理質量差，在全球森林旅游業中的競爭力低，與我國豐富的森林旅游資源優勢不相稱。 
  究其根源，最根本的就是目前我國森林旅游的管理體制已不適應現代社會的要求。我國森林公園主要是由管委會來經營和管理的，管委會作為行政單位，在經營管理的過程中無償使用資源，沒有任何風險，缺乏相應的責任感和壓力。此外，森林旅游資源管理的“婆婆”眾多，地方政府、林業部、旅游局、建設部都有依進行行政管理的權力。對投入少收益快的項目，大家搶著管，都要管，對要找投資、收益期長的項目，大家互相推諉。再加上目前我國有關的法規制度、政策措施的不完善，一些地方受經濟利益驅動，在森林公園內亂批、亂占、亂建，破壞了生態環境，還有一些地方將森林公園劃入風景名勝區、旅游區，借招商引資之名，隨意改變森林公園的性質和原有的隸屬關系，上述情況均嚴重影響了森林公園建設和森林旅游的發展，甚至威脅到了森林生態功能的發揮。
  所有權與經營權的分離能提高資源利用的效率，這已是一個為我國建設實踐所證明的命題。我國土地資源二權分離改革首先在農村進行，實踐證明所有權與經營權的分離并沒有影響到土地的國有，反而促進了生產率，增加了農民收入。包括森林旅游資源在內的風景名勝區經營權轉讓的實踐也有七個年頭了，雖有不少問題尚待解決，但也有不少成功的案例可供評鑒。
  1997年，湖南省分別以委托經營和租賃經營的方式出讓了張家界黃龍洞和寶峰湖的經營權。經過幾年的開發建設，二大景區均顯示了勃勃生機。2000年安徽省旅游局也出讓了歙縣牌坊、安徽宏村等部分景區的經營權，目前經營狀況良好。2001年2月，四川省旅游局向海內外宣布出讓包括九寨溝、三星堆遺址等的十大景區和100余個景點經營權，這使旅游資源經營權的市場化從小打小鬧、悄悄推進發展到了有計劃地、系統化的推廣，在旅游界引起了一場不小的地震。
  在目前的法律體系下，上述行為的合法性有待進一步探討。2001年3月，國家建設部在《關于對四川省風景名勝區出讓、轉讓經營權問題的復函》中指出，任何地區、部門都沒有將“風景名勝區的經營權向社會公開整體或部分出讓、轉讓給企業經營管理”的權利。2002年5月，國務院［2002］13號文件《國務院關于加強城鄉規劃監督管理的通知》中，特別就風景區和文物保護問題作了嚴格規定，并指出“風景名勝資源是不可再生的國家資源，嚴禁以任何名義和方式出讓或變相出讓風景名勝區資源及土地也不得在風景名勝區內設立各類開發區、度假區等。”換句說，在地方政府尤其是旅游部門大力推行經營權市場化的過程中，建設部門、林業部門所持的均為否定態度。建設部提出了兩個反對理由：一是目前國內還沒有評估旅游景區無形資產的標準，經營權轉讓價格遠遠不及其潛在價值，很容易造成國有資產流失。二是擔心在出讓經營權時過分注重眼前利益，介入的民間資本只顧逐利，對資源竭澤而漁，而忽略了對長遠資源的維護和投資的限制。而實際上，前一問題是一個技術問題，可以通過合理的技術分析手段加以解決，后一問題是個管理問題，可以通過立法進行規制。從實際情況看，并不見得國有資本開發經營就一定有利于保護資源，反面的例證不勝枚舉，而四川、浙江的民營資本成功開發了4A級景區的先例也確實存在。
  筆者認為，有關森林公園景區經營權是否可以分離只是問題的表面，因為在市場經濟社會，由誰來經營是個市場問題，只要是符合市場的法律規定，誰都有權力來經營。目前有關爭論的本質是因為森林公園的所有權不明晰、部門與部門之間利益糾葛不清造成的。如前所述，從法律規定看，我國森林資源主要屬于國家所有，各級政府是國家這一所有人的代理人。從近幾年市場經濟的實踐可以看到，中央政府到省政府這一級的所有權應該更集中的應表現為稅收的收益權和立法權；而地方政府作為直接的代理人行使占有、使用和收益權，將森林公園的經營權有償出讓本身就是其行使收益權的一種形式，這與其他國有資產的經營管理并無差異。當然基于森林公園的生態屬性，政府應精心制訂整體規劃，對開發商人員的資格進行必要的限制，并加強對經營者經營過程的必要監督。
  此外，經營權的出讓還有助于引進先進的管理理念，使知名旅游景區與知名企業強強聯合，產生共振效應。企業在資金、人才和信息方面的優勢保證了旅游資源的開發和旅游市場的開拓。更進一步講，把經營權分離出來，容易消除政府既是經營者又是管理者（所有者的代理人）存在的弊端，這是政府轉變職能的一個具體體現，便于政府充分發揮監督與管理的職能。 
  我國政府在入世時對景區開放做出了承諾：外商可以在中國投資景區，景區景點可以對外資實行轉讓經營、出租經營、委托經營等新的模式。包括森林旅游資源在內的旅游業的市場化步伐已迫近。采用合資、獨資、股份制合作、租賃、承包和出讓開發權等方式，將景區的開發經營權從資產中剝離出來，通過協議的形式出讓給一定的法人主體，在相應的約定期內進行開發經營成了必然。當然針對不同的地區，由于生產力水平和資源資狀況不同，商品經濟與市場經濟意識不同，對新思想、新觀念接受能力不同，旅游資源市場化的步驟和具體方式應因地制宜。西方國家普遍采用托管方式也值得我們嘗試，因為專業化的運作機構和運作方式更有利于森林公園原始生態環境的保護。這里的主要問題是我國目前還沒有達到發達國家的經濟實力，還無法舉辦這類微利或純粹公益性質的運營機構，現階段我國任何企業介入森林旅游資源的經營還無法從根本上消除營利的目的。

二、森林旅游資源經營權的價格形成和確定 

  在目前情況下，旅游資源經營權市場化過程中存在的一個突出問題就是由于缺乏具體的管理辦法及科學的評估機構，很容易導致經營權以低價的形式轉讓出去，從而間接地導致了國家資產的流失。而且目前經營權的轉讓，通常的做法還多是企業與景區所在地方主管部門簽訂開發經營協議，其他利益主體并不參與協議的商定，如此也很容易引發國有資源利益受損或尋租行為。
  從經濟學理論上說，森林旅游資源經營權價格是其標的——森林旅游資源一定期間的資本化價格。在市場經濟條件下，其價格的形成，符合一般價值規律的作用，主要受到以下幾方面的影響：
1、森林旅游資源的管理級別。按照管理級別，我國森林旅游資源可分為世界級、國家級、省級和市(縣)級四種類型。上述類型較準確地反映了各種資源的稀缺程度和品位的高低，是其價格形成的價值基礎，是價格確定的主要因素。
2.森林旅游資源的開發條件，包括該資源的空間范圍、地理位置、交通條件等，這直接決定了開發的前期投入和投資回報效果，是確定旅游資源價格的重要因素。這里還應考慮國家政策導向、旅游發展狀況等動態條件。
3.投資者對旅游資源經營權的市場需求，也即在自由的市場上，投資者可以在多大程度上選擇相類似的經營權，這將直接決定其交易價格。
4.現有收入，即資源目前的收益狀況，這也是確定其經營權的價格的重要因素。現有收入的確定應從總收入中扣除計算周期內的實際經營成本，并合理地考慮到物價因素和社會經濟發展水平。
5.經營權的年限。經營時間的長短主要取決于相關法律法規的規定，同時也與資源開發建設的總體規劃有關，一般從30年到50年不等。 這里值得注意的是，目前某些地方的實踐中采用經營權買斷的方式，是不合法理的，這實際上變成了所有權的買賣。
  森林旅游資源定價還有幾個問題也需引起重視：一是目前相當部分森林旅游資源經營權的交易除進行公開拍賣的外，大部分表現為“點對點”方式，即分散的地方政府對具體的企業進行談判的形式，或形式上的政府對若干企業的招標行為等實質上的非市場化運作，這在一些面積較小的地方性森林公園中表現的尤為明顯，這不利于國有森林資源的利益保護，也與入世后所要求的統一、透明和可預見的原則要求不相適應。 二是在現有低效率經營的巨大財政壓力和一哄而上急于出讓經營權的激烈競爭下，過分壓低森林旅游資源經營權的價格，甚至出現“零轉讓”，這顯然是有違兩權分離的基本出發點。三是森林資源作為可開發的旅游資源，其價值有長期與短期之分，有顯性與隱性之分；其利益主體包括國家、當地、企業等不同方面；保護和開發森林旅游資源需要進行不同層次的投入，而不同的利益主體投入的內容是不一樣的，比如國家更注重社會大環境方面的投入，當地政府可能會在大的基礎和公共設施比如道路等項目上投入，而企業則更注重于在可以直接贏利的纜車、飯店上投入，其間的利益關系錯綜復雜，必須正確處理全社會、當地社群和開發商等利益群體的關系，部分經營權市場化的過程中也要注重前期投入對經營權價格的影響。
  對森林資源經營權價格的確定，應由專業的評估機構按照法定的評估體系實行綜合評估，以評估價計算市場價。林業主管部門和旅游主管部門應制定一整套切實可行的評估體系，從技術層面上解決這一根本性問題。 

三、 森林旅游資源經營權市場化的基本程序

  由于經營權市場化過程中，一方是代表著國家所有權的管理者，另一方是純粹作為市場主體的企業，因此，從制度層面上確立市場化的基本程序，建立省、市兩級旅游資源經營權出讓市場，通過經營權公開、公正、公平的交易，以市場價的形式實現國有資源的優化配置有助于市場化進程的順利進行。
1．明晰權屬。擬進行兩權分離的森林資源必須具有完備的林權證書。屬于集體屬于的森林資源應在經營權市場化前完成收歸國有的基本手續，并給予原所有權人相應補償；在森林旅游資源開發區域內及與待開發的森林旅游資源相毗鄰可能影響開發的農田、農舍等應由政府有關部門統一征用，避免經營者接受經營權后發生糾紛，導致無法繼續順利經營，拖延開發進度。由于森林旅游資源經營權出讓在我國還是試行階段，對于有世界文化遺產性質的景區，一方面由于其本身的影響力和收益能力基本不錯，另一方面如發生決策錯誤，后果不堪設想，故應在對經營權出讓管理有一定的經驗后，再考慮其市場化。
2．行政審批。 根據森林公園或森林資源的管理級別和涉及到的管理部門申請行政審批，以保證經營權的合法性。
3．資產評估。對經轉讓的經營權依據法定程序和要求進行評估，以確保國有資產的價值。評估結果要報集體或國有資產管理部門審批。
4．合理確定底價。凡采取招標承包、競標拍賣和租賃經營方式的，要合理確定出售底價。底價應以評估價為依據，并考慮資源所有者收益、管理費用及投資回報率等因素綜合測算而定。為保證公開、公平、公正，確定底價過程應予以公開。
5．堅持公開招標。不論采取何種具體經營方式，都必須堅持公開招標，引入競爭機制。招標要預先公示，廣泛宣傳。條件允許的可以在全省、全國甚至更大范圍內公開招標。同等條件下，原經營者和集體經濟組織成員享有優先權。
6．簽約。要制定詳盡的經營權轉讓合同文本，明確雙方的權利義務，報林業和旅游主管部門備案，出讓方要建立檔案。為對全國森林旅游資源經營權的轉讓進行規范指導，國家林業主管部門或旅游主管部門可在條件成熟的情況下起草經營權轉讓范本。合同內容中必須強調森林生態的保護。
7．合同履行與監管。經營者必須按照合同的要求，以森林旅游發展規劃為基礎依法進行森林旅游資源的經營和建設，支付有關費用。如經營者有違反合同的行為，管理部門應當及時予以制止，拒不改正的，可通過民事訴訟解決。如經營者的行為損害到森林資源的可持續性利用，管理者有權單方解除合同，并予以處罰，經營者不服的，應通過行政訴訟解決。在經營過程中，管理者應定期對森林資源的狀況進行綜合測評，如發現有生態惡化現象或其他不利于森林資源的永續性保護情況，應及時提出，要求經營者作出說明和及時采取補救措施。
8．經營權的收回與延續。合同規定的經營期限屆滿后，經營權應當無償收回，經營者應按現狀移交相關財產，管理者應對相關森林資源進行全面清理、盤查評估。再次轉讓經營權時，原經營者在前次經營無過錯、無嚴重違約的情況下，有優先受讓權。
  如前所述，森林旅游資源經營權市場化并不會妨礙國家森林旅游資源所有權的實現，相反，市場化的經營權是國家所有權得到實現的最佳途徑之一。但并不是說將經營權市場化了，所有者及其代理者只需坐享其成即可。作為所有者，科學編制完善的森林旅游發展規劃體系，建立嚴格完善的環境評價體系，有步驟地推進森林旅游資源評價體系的全面確立，監督并協助經營者做好相關調研工作，是其應盡的法定義務，也是實現保障其所有權的根本途徑。