中國自然保護區事業開創60年來，成就舉世矚目，但同時也存在著各類自然保護地空間重疊交錯、保護對象重復、保護目標混亂等問題，在國家層面提出“建立國家公園體制”之后，一場自然保護地體系的“重構”與“變局”正在加緊進行。

八月的三江源頭，迎來了一年中最美的時節，一望無際的草原平鋪在高原大地上，綠草如茵、流水潺潺，水草豐美、牛羊成群。在植被茂盛的青海省玉樹藏族自治州雜多縣昂賽鄉，美麗的瀾滄江穿行而過，英國生態攝影愛好者唐瑞連續半個月守候在一座山頭上，等待著“幽靈貓”的出現。

“幽靈貓”是業界對雪豹的別稱，該物種難得一見，長期以來被直接觀測并記錄到的影像少之又少。但近年來，昂賽鄉的牧民卻多次目擊并拍攝到它們，這里是中國雪豹棲息最為密集的區域，有時候，它們甚至會大搖大擺地走上街道。

這并不是唐瑞的首次青海之行，此前，他兩次前往青海，但都未能如愿捕捉到“幽靈貓”的倩影。這一次，受當地政府之邀，他與來自英國、美國、德國等地的近80名生態專家和攝影愛好者一起，參與三江源地區的生態調研。就在8月18日這天，蹲守多日的唐瑞終于在300米外的巖壁上發現了兩只雪豹。

位于青海南部海拔4000米以上青藏高原腹地的三江源自然保護區，地域遼闊、地形復雜，濕地生態系統星羅棋布，是長江、黃河、瀾滄江的發源地，也是我國大江大河中下游地區和東南亞國家生態安全與區域可持續發展的生態屏障。

在世界范圍內，很難再找出這樣一個匯聚了如此眾多名山大川的地方，也很難再找出三條源頭如此血脈相連的大河。然而，上世紀末，受人類活動加劇、超載放牧及氣候變化等因素影響，這一地區的草原、湖泊、冰川等生態系統發生退化。為此，2005年，國務院批準《青海三江源自然保護區生態保護和建設總體規劃》，決定國家投資75億元人民幣建設三江源國家級自然保護區。

十余年來，國家已累計投入生態資金近90億元，使三江源地區的生態退化趨勢得到初步遏制，三江源國家級自然保護區建設舉世矚目，20世紀末還鮮為人知的三江源，如今已成為21世紀保護自然生態和區域協調發展的熱點地區。今年4月13日，三江源國家公園體制試點工作正式進入具體實施階段;6月7日，三江源國家公園管理局(籌)正式掛牌成立;8月26日，建立國家公園體制試點領導小組組長、國家發改委副主任王曉濤主持召開建立國家公園體制試點領導小組會議，研究推進三江源國家公園體制試點工作;8月30日至9月1日，王曉濤率國家相關部委有關同志，就三江源國家公園體制試點情況進行調研。

三江源只是中國生態保護和建設成就的縮影。自1956年建立第一處自然保護區以來，我國已基本形成類型比較齊全、布局基本合理、功能相對完善的自然保護區體系。截至目前，全國已建立2740處自然保護區，總面積147萬平方公里。

2016年，中國自然保護區事業已開創60年，在迎來蓬勃發展新時代的此時，國家公園體制試點工作也加快了步伐。

中國“國家公園”亮相

國家公園的概念源自美國，1872年美國建立起了世界上第一座國家公園——黃石國家公園。經過一百多年的發展，國家公園已經成為一項具有世界性和全人類性的自然文化保護運動，并形成了一系列逐步推進的保護思想和保護模式。目前全世界已有上百個國家設立了多達1200多座風情各異、規模不等的國家公園。

在中國，國家公園體制的建立工作正在緊鑼密鼓地推進之中。

“建立國家公園體制”，是在三年前召開的黨的十八屆三中全會上通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中首次提出的。

去年9月，中共中央、國務院印發的《生態文明體制改革總體方案》第十二條明確指出，“加強對國家公園試點的指導，在試點基礎上研究制定建立國家公園體制總體方案。構建保護珍稀野生動植物的長效機制。”

此前，在2015年1月，北京、吉林、黑龍江、浙江、福建、湖北、湖南、云南、青海被選作開展建立國家公園體制的試點省份。根據國家發改委會同中央編辦、財政部、國土部、環保部、住建部、水利部、農業部、林業局、旅游局、文物局、海洋局、法制辦等13個部門聯合印發的《建立國家公園體制試點方案》，每個試點省份可選取1個區域開展試點，試點時間為3年，2017年年底結束。

“九省份試點”的啟動，無疑是自2013年年底中央正式提出建立國家公園體制后所跨出的重要一步。

不過，接下來的工作卻并不輕松。

據知情人士介紹，為加強對試點工作的組織領導，建立工作協調機制，一個由國家發改委牽頭的建立國家公園體制試點工作領導小組專門成立，國家發改委副主任王曉濤擔任組長。領導小組多次召開領導小組會議和聯絡員會議，研究試點有關問題;多次召開座談會，指導試點地區開展工作;此外，領導小組還赴多個試點地區進行了多次實地調研督導。

同時，發改委還啟動了總體方案研究，在國家公園標準規范、現有保護地體系梳理、構建相適應的管理體制等方面開展重點課題研究，全面總結美國、南非、新西蘭、巴西、德國、泰國、日本等國在國家公園體制建設與管理方面的實踐經驗。

為了更好地借鑒國際經驗，力求確保中國國家公園體制既符合中國國情，又與國際接軌，確保國家公園體制建設從具體試點到頂層設計都科學合理、有章可循，國家發改委還與國外相關機構簽署了多個合作協議，包括：2015年6月8日與美國保爾森基金會簽署的《關于中國國家公園體制建設合作的框架協議》;2015年9月，在習近平總書記訪問美國期間，與美國國家公園管理局簽署的《關于開展國家公園體制建設合作的諒解備忘錄》;以及今年8月31日簽署的《中國國家發展改革委與加拿大公園管理局關于開展國家公園體制建設、保護和管理合作的聲明》。

盡管建立國家公園體制試點工作備受重視，但各地試點實施方案的形成過程卻并不“一帆風順”。國家公園體制試點工作開展一年多來，在相關部門和試點省的共同努力下，共有5個國家公園體制試點區試點實施方案獲得批復，分別是：青海三江源、湖北神農架、福建武夷山、浙江錢江源、湖南南山。

探路先鋒的激情與困惑

今年5月14日，國家發改委批復《神農架國家公園體制試點區試點實施方案》，標志著全國唯一以“林區”命名的行政區——神農架林區將正式啟動國家公園體制試點。

湖北將神農架作為該省唯一的國家公園體制試點地區，在湖北國家公園研究中心主任鄧毅看來，這是因為神農架具有得天獨厚的資源稟賦和良好的保護基礎，而且滿足代表性、典型性和可操作性等試點區域的選擇要求。

雖然自身有著較好的條件，又符合試點區域的要求，但在從躋身全國首批9個國家公園體制試點到國家公園體制試點正式啟動的這一年多時間里，圍繞《神農架國家公園體制試點區試點實施方案》的編制工作，相關工作人員還是付出了極大的努力。

“神農架林區人民政府各部門展開了多方調研并形成了初稿，在此基礎上又經過反復論證修改。”鄧毅告訴《小康》雜志記者，調研和論證主要圍繞四個方面進行：一是試點范圍是否選擇神農架全域，原有保護地體系如何整合;二是采用什么樣的單位管理體制，與地方政府的關系如何處理;三是人員需求測算及安置配備方案;四是資金需求測算。“考慮到改革涉及多方利益的調整，最終的試點實施方案采取了較為穩妥的‘三步走’方案，一年打牢基礎、兩年完成試點、遠期全域推進。”

盡管大家都花費了不少心思，但鄧毅仍然覺得，這樣的試點實施方案并非十全十美，因為“還有許多深層次的矛盾尚待解決”。他舉例說，比如如何處理保護與利用的關系，這在國家公園范圍的劃分、小水電和礦山的關停等問題上都有所表現;再比如說，國家公園管理局與地方政府間的事權劃分尚有不清晰的地方，特別是與規劃、保護相關的事務還有待厘清;還有，縱向政府間國家公園事權的劃分也不是很清晰，這又會引起機構如何設立、職能如何確定等問題。

問題與困惑，并不僅僅在湖北神農架存在。

浙江省關于《錢江源國家公園體制試點區試點實施方案》是在今年6月17日獲得國家發改委正式批復同意的，浙江省發改委副主任焦旭祥在發布浙江省國家公園體制試點工作進入實質性操作階段的消息時就坦言，在試點開展過程中存在著試點區管理體制機制改革、試點區集體林地占比過大、探索跨省級行政區開展試點等主要難題。

國家林業局野生動植物保護與自然保護區管理司巡視員孟沙認為，目前國家公園體制試點區域普遍存在著整合區域不盡合理的問題，特別突出的是福建武夷山國家公園體制試點區存在的“為了整合而整合”的問題。他指出，該試點區應當按照生態系統完整性保護的要求，將福建武夷山與江西武夷山國家級自然保護區進行跨省整合，“目前在福建省范圍內只需在武夷山國家級自然保護區區域范圍開展試點，而不是將地理上和管理上各自獨立的福建武夷山國家級自然保護區與福建武夷山國家級風景名勝區以及中間的八個村進行整合。”

在孟沙看來，“為了整合而整合”的問題并非孤例，他將這類問題總結為：這在一定程度上是由于缺乏國家層面國家公園體制設計和準入標準而造成的，“有的試點省在試點區域選擇時代表性、典型性不強，試點區范圍偏小，生態系統完整性和原真性保護不到位。”

除此之外，孟沙還提出了另外三方面的問題。“由于國家層面沒有明確國家公園的事權和財權，有的試點省在試點方案編制過程中，當保護和利用發生沖突時，往往讓步于地方經濟的發展，一些本應納入試點區的重要棲息地或生態價值高的區域，往往由于分布有工礦企業或社區等而未納入試點范圍內;由于國家層面尚未制定國家公園法規和相關技術標準規范，導致試點方案編制水平參差不齊，有的試點方案生態保護優先的原則理念、目標定位不清，功能分區不合理，地方經濟發展、旅游開發傾向明顯;一些非自然資源保護主管部門由于受部門職能的局限，與自然資源保護主管部門在國家公園建設理念和宗旨、區域選擇、功能區劃和管控措施等方面存在分歧。”

改革之思：為什么要“整合”?

無論是鄧毅提及的地方一線工作人員在調研和論證中關于“原有保護地體系如何整合”的思考，還是從事了30多年自然保護區工作的孟沙對于國家公園體制試點區存在的“為了整合而整合”問題的看法，其實都指向一個根本性的問題：建立國家公園體制改革的核心要義究竟是什么?

孟沙認為，研究建立國家公園體制改革，首先需要明確什么是國家公園、什么是國家公園體制、中國為什么要建立國家公園體制、如何建立中國的國家公園體制。但從試點先行這種推進方式來看，這些問題可能需要待試點評估并出臺“國家公園體制改革總體方案”時才能總體明確。不過，在當前，從《生態文明體制改革總體方案》和習近平總書記有關自然生態的系列講話、指示批示中，完全可以清晰地把握這項體制改革的理念、原則、目標定位和路徑。

今年1月26日，習近平總書記在主持召開的中央財經領導小組第十二次會議上強調，“要著力建設國家公園，保護自然生態系統的原真性和完整性，給子孫后代留下一些自然遺產。要整合設立國家公園，更好保護珍稀瀕危動物。”

對于三江源國家公園體制試點工作，習近平總書記一直非常關心。去年12月9日，習近平總書記主持召開中央全面深化改革領導小組第十九次會議，《中國三江源國家公園體制試點方案》審議通過。會議指出，在青海三江源地區選擇典型和代表區域開展國家公園體制試點，實現三江源地區重要自然資源國家所有、全民共享、世代傳承，促進自然資源的持久保育和永續利用，具有十分重要的意義。要堅持保護優先、自然修復為主，突出保護修復生態，創新生態保護管理體制機制，建立資金保障長效機制，有序擴大社會參與。要著力對自然保護區進行優化重組，增強聯通性、協調性、完整性，堅持生態保護與民生改善相協調，將國家公園建成青藏高原生態保護修復示范區，三江源共建共享、人與自然和諧共生的先行區，青藏高原大自然保護展示和生態文化傳承區。

今年3月10日，全國“兩會”期間，習近平總書記來到十二屆全國人大四次會議青海代表團參加審議，關心地詢問青海保護生態環境、推進中國三江源國家公園體制試點的情況。習近平強調，一定要生態保護優先，扎扎實實推進生態環境保護，像保護眼睛一樣保護生態環境，像對待生命一樣對待生態環境，推動形成綠色發展方式和生活方式，保護好三江源，保護好“中華水塔”，確保“一江清水向東流”。

5個多月后，習近平總書記在青海考察時來到省生態環境監測中心，結合多媒體演示，聽取了青海省生態文明建設總體情況和三江源地區生態保護及國家公園體制試點工作情況介紹。習近平總書記強調，青海生態地位重要而特殊，必須擔負起保護三江源、保護“中華水塔”的重大責任。要堅持保護優先，堅持自然恢復和人工恢復相結合，從實際出發，全面落實主體功能區規劃要求，使保障國家生態安全的主體功能全面得到加強。要統籌推進生態工程、節能減排、環境整治、美麗城鄉建設，加強自然保護區建設，搞好三江源國家公園體制試點。

國家公園體制試點工作與生態文明的關系不言而喻。

“國家公園體制改革是生態文明體制改革的重要組成部分，而生態文明體制改革是‘五位一體’發展戰略和‘五大發展理念’的重要組成部分。”在接受《小康》記者采訪時，孟沙指出，在國家公園體制改革中，國務院各部門、各級人民政府必須用中華民族長遠發展的戰略思維，用完善國家治理體系的整體改革、系統改革的具體思路去理解和推動國家公園體制改革，“國家公園體制改革必須遵循生態文明體制改革的大方向、總目標，特別是關于自然資源資產產權制度改革，將所有權與監管權分離，一件事情由一個部門管。”

在孟沙看來，合理整合，就是要從解決現有保護地的散、隔、分、亂、雜、多頭管理和自然資源資產所有權人、監管者權責不到位、邊界不清等問題出發，讓自然資源和自然生態系統得到整體保護、系統保護、嚴格保護。“‘整合’必須是合理整合、科學整合，而不是為了整合而整合。”孟沙對“整合”提出了兩方面的具體建議：一是整合區域和監管措施，突破現有部門分工和行政地理區域的限制，整合在重要生態地理區位存在的自然資源和自然生態系統的破碎化、孤島化以及保護措施、監管權的多頭行使區域;整合相鄰區域、同屬性自然資源和自然生態系統的區域監管措施，發揮最大的生態功能。二是完善體制機制，在體制上落實分級行使自然資源資產所有權人和監管權人的邊界和責任;在監管體系上改變管理措施的交叉重疊、效力低下狀況，統一由一個部門行使。

破與立：重構自然保護地體系

與散、隔、分、亂、雜等問題相比，一個在自然保護領域內流傳更廣的詞是“九龍治水”。

“我知道你們在各自的部委都有很多委屈，你們之間也都有各自的立場。但在自然保護的問題上，我們是同盟軍。”據媒體公開報道，在2014年10月下旬召開的“生態文明建設與國家公園體制論壇”上，清華大學教授楊銳對大家如是說。當日，國家發改委、環保部、林業局、海洋局、水利部、文物局、國土部、住建部等相關主管部門和學者聚在一起，討論國家公園的體制建設問題。

這是世界自然基金會中國代表處項目執行總監李琳第一次看到發改委官員出現在這樣的場合，在此之前，她也從來沒有見過這么多部委的官員如此坦誠地談自己的想法。

其實，如此景象的出現并不奇怪。

國家林業局調查規劃設計院副院長唐小平研究發現，中國現有自然保護區域180余萬平方公里，覆蓋國土面積約18%，大致有12種類型。其中數量為2740處的自然保護區，主管部門也最多，包括國家環保部、林業局、農業部、海洋局、水利部、國土部等;風景名勝區由住建部主管;海洋局主管的有海洋特別保護區、海洋公園;林業局主管的有森林公園、濕地公園、沙漠公園、沙化土地封禁保護區、自然保護小區;地質公園由國土部主管;農業部主管的有水產種質資源保護區、原生境保護小區。

唐小平分析指出，現行自然保護體系有四方面的主要問題。一是體系結構不合理，自然保護區面積占70%以上，并且都在按照1994年制定的《中華人民共和國自然保護區條例》進行“一刀切”管理。二是各類保護區域按照自愿性原則建立，布局不合理，許多重要生態區域沒有納入自然保護體系，比如25個國家重點生態功能區內只保護了26.8%。三是體制上由業務部門監管，同時按屬地實行分級管理，重要生態區域成為地方政府的唐僧肉;因行政區劃、部門職能等導致保護地孤島化、破碎化，管理交叉重疊等。四是缺少成片、整體、系統保護的類型和機制。

根據國務院發展研究中心研究員蘇楊的研究，按形成管理體系的標準，我國目前的保護地可以劃分為自然保護區、風景名勝區、森林公園、地質公園、濕地公園、城市濕地公園、水利風景區以及文物保護單位(主要指其中的大遺址)和A級旅游景區(有少數沒有被其他類型覆蓋)這9種類型，共有10余個政府部門管理著這些保護地。從國家層面來看，自然保護區目前是綜合管理與分部門管理相結合，環保部負責全國自然保護區的綜合管理，國務院林業、農業、地質礦產、水利、海洋等有關行政主管部門在各自的職責范圍內分管其所屬的自然保護區，其中林業系統管理的自然保護區占大多數;國家級風景名勝區和國家城市濕地公園由住建部管理;國家森林公園和國家濕地公園由國家林業局管理;文物保護單位由國家文物局管理;國家地質公園由國土部管理;水利風景區由水利部管理;A級旅游景區由國家旅游局管理。在這些部委中，與國家公園建設關系最密切的是國家林業局、環保部、住建部，因為在這些形成管理體系的保護地中，依法而設的只有三類：自然保護區(《自然保護區條例》)、風景名勝區(《風景名勝區條例》)、文物保護單位(《文物保護法》)，前兩類以自然保護地為主，正是按照中央《生態文明體制改革總體方案》加強生態保護的主體。

無論什么樣的劃分方式，基于這樣的管理格局，要建立國家公園體制，部門博弈都在所難免。

實際上，中國各類自然保護地空間重疊交錯、保護對象重復、保護目標混亂等問題已受到學界的廣泛關注。在北京清華同衡規劃設計研究院有限公司工作，對世界遺產、國家公園、風景名勝區規劃與保護管理頗有研究的趙智聰，與清華大學建筑學院景觀學系在讀博士研究生彭琳、清華大學建筑學院景觀學系系主任楊銳在聯合署名文章《國家公園體制建設背景下中國自然保護地體系的重構》中提到：在國家層面提出“建立國家公園體制”之后，諸多學者認為首先應進行關于國家公園制度的“頂層設計”，即“建立更加注重系統性、整體性、協同性的中國自然保護地體系”，這意味著在建立國家公園體制的同時，應理順我國現有各類型自然保護地之間的關系，明確各類自然保護地應有的保護目標和定位……然而，關于我國自然保護地體系的“頂層設計”到底如何，卻一直沒能進行系統梳理。國家發改委公布在9個省份進行國家公園體制試點之后，如何理順各類型自然保護地之間的關系，成為每個試點省都將面臨的重要問題，但是從省級層面出發的試點方案很難觸及全國層面的自然保護地體系調整，9個試點省在面對國家公園與原有自然保護地在保護目標、利用程度方面的差異等問題時，普遍選擇了回避態度，實際上也無法觸及改革應解決的核心問題。

在趙智聰、彭琳、楊銳看來，在沒有理順現有自然保護地之間關系的情況下，建設國家公園體制無異于“空中樓閣”。因此，重新梳理我國各類自然保護地的功能、定位，并盡早在各層面達成共識，具有重要意義。

國家公園如何“設計”

進行關于國家公園制度的“頂層設計”，亦是一線相關工作人員的呼聲。鄧毅建議，在吸取試點經驗和教訓的基礎上，將中央和省級國家公園的設立納入機構改革中，將國家公園建設與三級公立公園體系建設、保護地體系建設、自然資源管理體制改革結合起來考慮，以解決由于頂層設計缺失而導致地方缺少一個穩定的制度預期的問題，從而緩解地方的博弈和策略行為，更好地實現保護的目標。

這兩年，唐小平所進行的研究工作之一，便是對目前中國所有的自然保護地進行重新梳理，力求構建一個新型的自然保護體系。在他的構想中，“新自然保護體系”將分為嚴格管理保護區、國家公園、野生生物保護區、自然景觀保護區、生態功能與資源保護區五大類型。與現有自然保護區域相比，“新自然保護體系”下的嚴格管理的自然保護區包括了現有的部分自然保護區;野生生物保護區包括現有的部分自然保護區、種質資源保護區、原生境保護小區;自然景觀保護區包括現有的風景名勝區、部分自然保護區、森林公園、濕地公園、地質公園、沙漠公園、海洋公園;生態功能與資源保護區包括現有的集體林為主的自然保護區、海洋特別保護區、沙化土地封禁保護區、禁獵(漁)區、禁伐區、水源地保護區、自然保護小區等;而國家公園則是一個全新的自然保護“面孔”。

唐小平認為，國家公園應將“完整生態系統保護”作為主要管理目標;可允許的活動有“保護自然生態系統完整性和原真性”，“生態體驗和環境教育”;而它的典型特征則包括三個方面：擁有足夠大的面積，包含一個或多個完整的生態系統，具有全球或國家層面代表性的生物多樣性及教育、體驗意義。

“新體系中增加的‘國家公園’為改革開了‘窗口’，有利于重要、典型自然生態系統完整性、原真性保護，有利于自然保護區域整合，從供給側提供優質生態體驗、環境教育場所。”唐小平說。

在公眾對“國家公園”亮相充滿了無限期待的時候，唐小平，這位常年跋山涉水、風餐露宿，每年要主持或參與全國數十個自然保護區科學考察、總體規劃和有效管理評價工作的“生態文明建設先鋒”，仍未忘記強調，“國家公園不是唯一的保護地，不能替代其他的保護方式。”