培訓團在富士山世界遺產協會聽課 李昕宇攝

 

培訓團在富士箱根伊豆國立公園箱根訪客中心交流學習 　　李昕宇攝

 

摩周湖國立公園 李昕宇攝

 

砂湯天鵝湖 張誼佳攝

 

阿寒摩周國立公園訪客中心手作 張誼佳攝

 

硫磺山 李昕宇攝

 

 

張誼佳 李秀英

國家林業和草原局自然保護地管理司于2019年12月8日-21日，組織相關單位23人赴日本進行“世界自然遺產保護管理規劃培訓”。培訓團訪問了日本環境省自然保護局、東京都環境局、日光觀光株式會社、富士山文化局、江戶川大學、釧路濕原自然保護官事務所、釧路市觀光協會事務局等機構，學習了日本國立公園發展歷程、管理與運營、制度歷史概要，日本自然公園財團、東京都自然公園、富士山自然遺產保護與管理、釧路濕原國立公園保護與管理、阿寒摩周國立公園特許項目等課程，考察了日光國立公園、富士箱根伊豆國立公園、釧路濕原國立公園、阿寒摩周國立公園、丹頂鶴自然公園等自然保護地。

　　

發展概況

從發展歷程來看，日本最初對國立公園功能的主要認知是以滿足國民的休閑游憩需求為主。日本政府于1931年出臺了《國立公園法》，1934年，由日本政府首次指定瀨戶內海、云仙、霧島為日本第一批國立公園。1957年，日本政府在《國家公園法》的基礎上頒布了《自然公園法》，將國立公園、國定公園、都道府縣立公園統稱為“自然公園”，正式確立了自然公園體系。目前，日本建立了各類型自然公園共計401處，總面積556.7萬公頃，占國土面積的14.74%。其中國立公園34處，面積219萬公頃，約占日本國土面積的5.80%；國定公園56處，面積141萬公頃，約占日本國土面積的3.73%；都道戶縣立公園311處，面積196.7萬公頃，約占日本國土面積的5.21%。

　　

行政管理

日本的國立公園由環境省的自然保護局進行行政管理，下屬的國家公園科負責具體工作，在不同地區設置自然保護事務所，執行《自然公園法》并落實實施細則。日本國立公園的主要保護管理人員都屬于國家公務員——自然保護官。目前，環境省共配置了約300名自然保護官，分布于全國的國立公園。

　　

土地管理

日本的國立公園不僅含有國有土地，還有地方政府所有土地、私有土地，也有不少被用于農林業等的土地。日本國立公園內現有原住民約65萬人，密度為每平方公里30人。為了解決公園內居民人口較多而帶來的產權、財權、產業、管理各類復雜的利益關系，以確保管理權上的統一，日本政府頒發了《地域制自然公園制度》，從資源保存與永續利用角度對自然公園進行從嚴格保護到合理利用的“階梯式”用地管理分區，其中最主要的實施方式是與居民簽訂《風景地保護協定》。也就是說，對于土地所有者而言，原住民們可以通過簽訂協定，獲得稅收方面的優惠，減少土地管理的經費，從而減輕了自己管理土地的負擔。

　　

分類管理

日本每個國立公園都設有公園規劃，并根據公園規劃來決定國家公園內管理（地理分類）的強度和設施的安排。根據國立公園風景的品質，形成管理分區。陸地部分分為特別地域和普通地域兩大類，海域部分分為海洋公園地區和普通區域兩類，而陸地部分中，普通地域又分成第一類、第二類、第三類和普通區域四類。目前，日本國立公園中有13.1%的區域為特別保護區，12.8%的區域為第一類特別區，23.6%的區域為第二類特別區，23.5%的區域為第三類特別區，27.0%的區域為普通區域。在分區管理上，沒有明確劃分出嚴禁公眾進入的區域，更多的管理是各分區的利用程度不同。

　　

資金投入

20世紀90年代，日本國立公園主要作為公共事業納入國家預算體系，有穩定的財政基礎，國立公園內的道路、公共廁所、植被恢復等公共事業的設施一般由國家投資建設。隨著國立公園基礎設施的逐步完善，日本國立公園近年來開始實施“執行者負擔”的資金計劃，即國立公園實施自然環境的區域保護和管理所需的必要費用，實行執行者負擔、受益者負擔、原因者負擔的原則，而國家在預算內對執行區域保全事業的都道府縣給予執行該保全事業所需費用的一部分的補助，減輕了國家的負擔。近期，日本也正在研究向國民征收環境稅，更好地保護國立公園環境并實現良性發展。

　　

合理利用

日本一直走在全世界國立公園的前列，因為日本建立國家公園的初衷就是保護為國民提供欣賞風景和游憩的場所。日本《自然公園法》的第一條就規定：“在保護優美的自然風景的同時，也要追求其利用價值的提高，并實現為國民提供保健、休養、教化等目的”。為使日本國立公園內的資源得到充分的利用，國家允許公共團體和個人按照國立公園的使用規劃提供服務設施，但前提是這些服務設施的設計和布置不能破壞國立公園內的任何自然景觀。目前，日本國立公園內，每年總計約有3億人次進行登山、郊游、自然觀察等活動。

　　

經濟效益

日本國立公園一般不收取門票，游客中心、展望臺等也不收費，但是公園內部的停車、特定景點的進入、專門的導游服務、餐飲、住宿等均需要收費，而且可以帶動國立公園周邊的住宿、餐飲、購物等旅游消費，因此旅游收入較為可觀。2015年，日本政府通過《觀光立國行動計劃》修訂版，將旅游業列為“拉動日本經濟的支柱產業”。2016年訪日外國游客在日本的消費總額高達3萬億日元，幾乎等同于日本汽車零部件這一重要產業的出口總額。

　　

社區發展

國立公園內的原住民可以保持之前的生產生活方式不變。如，伊勢志摩國立公園內普通地域內有捕魚、養殖珍珠活動，阿寒摩周國立公園的阿寒湖和屈斜路湖（均屬于第一種特別地域）內有養魚、捕魚利用活動，釧路濕原國立公園內有養殖奶牛活動。但是，國立公園內原住民的生產利用活動規模要維持在指定前的規模不變，不得擅自擴大規模或者新建生產生活設施。如，政府對伊勢志摩國立公園和阿寒摩周國立公園內的捕魚量沒有限制，但如果當地居民需要修筑捕魚設施，則需要提出申請，按國立公園事業審批規定進行審批。

　　

啟示與借鑒

一是加強立法，堅持依法管理。日本國立公園有相當成熟的法律法規體系，各項事務都有法可依，因此在利用管理上，實現了法治，而非“人治”。借鑒日本的立法經驗，中國需加強國家公園立法工作，加快推進完備的國家公園法律體系建設，通過立法實現以國家公園為主體的自然保護地體系引領和推動作用。

二是鼓勵多方參與，形成合力發展。中國國家公園體制建設還處于試點起步階段，各項管理工作千頭萬緒，關系錯綜復雜，迫切需要地方政府、社區居民、協會等各類不同利益相關者積極參與到國家公園的規劃制定與日常管理工作中，通過多方參與，形成合力，促進國家公園的開發建設和有效保護。

三是合理利用自然資源，發展生態旅游。國家公園是國家的一種精神象征，是要在資源保護的前提下，讓更多的人有機會欣賞、了解、熱愛國家最具代表性和典型性的高品質資源，讓每一位公眾都有享受公共資源的權利。實現這一使命的途徑就要依靠以探索人和自然和諧共處模式為宗旨的生態旅游。

四是實施特許經營管理，實現可持續發展。日本國立公園土地權屬的特殊性使得公園土地的所有者作為公園的管理者對公園行使保護管理的權利和義務，這種參與模式使他們參與國立公園保護的同時也獲得了國立公園帶來的經濟效益。中國資源豐富，人口眾多，保護與利用協同規劃為生態文明背景下中國國家公園未來發展提供了新思路。遵循“政府授權，管理與經營分離”的原則，建立健全特許經營制度，將相關經營委托給企業或個人，可以使國家公園管理機構的工作重心放在保護和管理上，同時保護原住居民權益，實現各產權主體共建國家公園、共享資源收益，形成可持續發展。

日本著名作家村上春樹有句話：“每個人都有屬于自己的一片森林，迷失的人迷失了，相逢的人會再相逢。”中國人崇尚尊重自然，天人合一。日本國家公園建設起步早，走在前面，中國正在前行的路上。相信，遲早我們會相逢。