綠水青山就是金山銀山——武夷山1000名船工每人每月收入可過萬元。 唐芳林攝

以習近平同志為核心的黨中央，站在中華民族永續(xù)發(fā)展的高度，提出加快生態(tài)文明體制改革，加大生態(tài)系統(tǒng)保護力度，改革生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制，這項高瞻遠矚的戰(zhàn)略舉措，對美麗中國建設具有十分重要的意義，是一項千年大計。黨的十九大報告指出：“構建國土空間開發(fā)保護制度，完善主體功能區(qū)配套政策，建立以國家公園為主體的自然保護地體系。”這段話蘊含著深刻的含義，意味著我國在自然保護領域正在經歷一場從自然保護區(qū)開始建立60年以來的深刻的歷史性變革，自然保護地體系將從目前的以自然保護區(qū)為主體轉變?yōu)榻窈蟮囊試夜珗@為主體。那么，如何認識和理解建立以國家公園為主體的自然保護地體系呢？作為自然保護工作者，筆者談一點學習體會。

建立自然保護地是實施保護策略的基礎

受保護的區(qū)域被稱為保護地，建立保護地（protected area，有時也譯為保護區(qū)）是世界各國保護自然的通行做法，世界自然保護聯盟（IUCN）對保護地有明確的定義：保護地是一個明確界定的地理空間，通過法律或其他有效方式獲得認可、得到承諾和進行管理，以實現對自然及其所擁有的生態(tài)系統(tǒng)服務和文化價值的長期保護。由于保護地主要指受到保護的自然區(qū)域，根據其內涵，一般稱其為自然保護地，以便和人工的保護區(qū)域相區(qū)別。自然保護區(qū)、國家公園、森林公園、濕地公園等都是重要的自然保護地類型。

設立自然保護地是為了維持自然生態(tài)系統(tǒng)的正常運作，為物種生存提供庇護所，并維護難以在集約經營的陸地景觀和海洋景觀內進行的生態(tài)過程，同時也是我們理解人類與自然界相互作用的基線。自然保護地有多重目的，包括科學研究、保護荒野地、保存物種和遺傳多樣性、維持環(huán)境服務、保持特殊自然和文化特征、提供教育、旅游和娛樂機會、持續(xù)利用自然生態(tài)系統(tǒng)內的資源、維持文化和傳統(tǒng)特征等。

自然保護地至關重要，它是幾乎所有國家和國際保護戰(zhàn)略的基礎。1864年，美國的約瑟米蒂谷被列入受保護的地區(qū)，這是世界上第一個現代的自然保護地，此后，各種自然保護地在全球相繼被建立起來，迄今為止，根據IUCN世界自然保護地數據庫的統(tǒng)計，全球已經設立了包括自然保護區(qū)、國家公園在內的22萬多個自然保護地，其中陸地類型的就超過20萬個，覆蓋了全球陸地面積的12%。中國自1956年在廣東設立鼎湖山自然保護區(qū)以來，已經建立了以自然保護區(qū)為主體的眾多自然保護地，據不完全統(tǒng)計，我國目前已經建立了自然保護區(qū)、森林公園、濕地公園、風景名勝區(qū)、水源保護區(qū)等各種類型的自然保護地超過1萬個，面積約占陸地國土面積的18%，超過世界平均水平。

自然保護地要形成體系才能充分發(fā)揮功能

單個和零散的自然保護地難以滿足全面生態(tài)需求，為了更有效地實現生態(tài)目標，需要在不同空間尺度和保護層級上合作并運行若干數量的自然保護地，形成保護網絡，這就需要對自然保護地進行系統(tǒng)的規(guī)劃，確保自然保護地體系全面、充分，不能出現空缺，具有代表性和生態(tài)活力，確保重要的生態(tài)系統(tǒng)、棲息地、物種和景觀得到全面保護，有足夠大的面積，為物種傳播和遷徙提供充分機會，關鍵環(huán)境系統(tǒng)的受損部分得到恢復，減輕潛在的威脅。按照生態(tài)系統(tǒng)方法將各種自然保護地有機組合起來，以實現對重要生態(tài)系統(tǒng)的全面覆蓋，達到長久發(fā)揮生態(tài)服務功能的目標，這就形成了自然保護地體系。建立自然保護地體系有利于從宏觀和全面的尺度，維護景觀、棲息地及其包含的物種和生態(tài)系統(tǒng)的多樣性，確保受保護對象的完整性和價值得到長久維持，實現管理和治理體系的正常運轉，實現區(qū)域保護戰(zhàn)略。

國家公園是重要的自然保護地類型

從全球范圍看，自然保護地類型繁多，名稱不一，為了便于交流和管理，IUCN基于管理目標把自然保護地分為VI（六）類，有完全禁止人為活動的嚴格自然保護區(qū)，有保護大范圍的自然生態(tài)系統(tǒng)和大尺度的生態(tài)過程的國家公園，有用于物種、棲息地、遺址和景觀保護的保護區(qū)，也有保護自然生態(tài)系統(tǒng)、開展自然資源可持續(xù)利用的保護地類型。

嚴格自然保護區(qū)屬于I類，是指處于最原始自然狀態(tài)、大部分保留原貌，擁有基本完整的本地物種組成和具有生態(tài)意義的種群密度，具有原始的極少受到人為干擾的完整生態(tài)系統(tǒng)和原始的生態(tài)過程。其特征是面積很大、沒有人類定居、沒有現代化基礎設施、開發(fā)和工業(yè)開采等活動，保持高度的完整性，包括保留生態(tài)系統(tǒng)的大部分原始狀態(tài)、完整或幾乎完整的自然植物和動物群落、保存了其自然特征，未受人類活動的明顯影響，需要采取最嚴格的保護措施禁止人類活動和資源利用，以確保其保護價值不受影響。按這個標準，中國只有部分自然保護區(qū)的核心區(qū)才能夠達到I類嚴格自然保護區(qū)的條件。

國際上把國家公園作為II類自然保護地，是指保護大面積的自然或接近自然的生態(tài)系統(tǒng)，首要目標是保護大尺度的生態(tài)過程，以及相關的物種和生態(tài)系統(tǒng)特性。其典型特征是面積很大并且保護功能良好的自然生態(tài)系統(tǒng)，具有獨特的、擁有國家象征意義和民族自豪感的生物和環(huán)境特征或者自然美景和文化特征。把自然保護放在首位，在嚴格保護的前提下有限制地利用，允許在限定的區(qū)域內開展科學研究、環(huán)境教育和旅游參觀。

有人認為，中國的自然保護區(qū)屬于I類的嚴格保護區(qū)，國家公園屬于II類保護地，但在現實中并不完全如此。在中國，生物多樣性豐富的區(qū)域往往也都是有人口分布的地方，除了高海拔的青藏高原的無人區(qū)外，即使是在現有的自然保護區(qū)中，也很難找到純粹沒有人類活動的區(qū)域。中國的自然保護區(qū)劃分為核心區(qū)、緩沖區(qū)和實驗區(qū)，實驗區(qū)允許傳統(tǒng)生產生活方式存在以及開展生態(tài)旅游活動，還不是嚴格意義上的嚴格自然保護區(qū)。我國的國家公園基本上都是從自然保護區(qū)等現有自然保護地中整合建立，是對自然保護的強化，不應該理解為國家公園是把I類的嚴格自然保護區(qū)下降為II類保護地來管理。筆者認為，我國在以自然保護區(qū)為主體的保護地體系發(fā)展60余年后、現階段結合我國實際所提出和建立的國家公園體制，不會把國家公園置于II類自然保護地，而是強化為最重要的自然保護地，是中國特色的I類自然保護地，其首要目標是保護具有國家或全球重要意義的生態(tài)系統(tǒng)、物種或景觀多樣性。

根據《建立國家公園體制總體方案》，我國的國家公園是指由國家批準設立并主導管理，邊界清晰，以保護具有國家代表性的大面積自然生態(tài)系統(tǒng)為主要目的，實現自然資源科學保護和合理利用的特定陸地或海洋區(qū)域。國家公園既具有極其重要的自然生態(tài)系統(tǒng)，又擁有獨特的自然景觀和豐富的科學內涵，建立國家公園的目的是保護自然生態(tài)系統(tǒng)的原真性、完整性，始終突出自然生態(tài)系統(tǒng)的嚴格保護、整體保護、系統(tǒng)保護，把最應該保護的地方保護起來，給子孫后代留下珍貴的自然遺產。因此，國家公園是我國自然保護地最重要類型之一，屬于全國主體功能區(qū)規(guī)劃中的禁止開發(fā)區(qū)域，納入全國生態(tài)保護紅線區(qū)域管控范圍，實行最嚴格的保護。

珠穆朗瑪峰國家級自然保護區(qū)南麓。 唐芳林攝

自然保護地體系的升級換代

中國60年來建立了大量的自然保護地，遍布全國各地，分屬多個部門管理。在這些自然保護地中，起步最早、數量最多、面積最大、保護效果最好的是自然保護區(qū)，目前，我國已建立2740處自然保護區(qū)，面積達到147萬平方公里，約占陸地面積的15%，它保護了我國陸地90%的自然生態(tài)系統(tǒng)類型和野生動植物種群。此外，還有相當數量的森林公園、濕地公園、風景名勝區(qū)、地質公園等，總數超過1萬個，構成了我國自然保護地的集合。

眾多的自然保護地在保護我國的生物多樣性和景觀方面發(fā)揮了不可替代的作用，但我國的自然保護地大多由部門主導、地方自下而上申報而建立，其產生過程中沒有經過系統(tǒng)的整體規(guī)劃，受困于地方分割、部門分治的現實，出現空間分割，生態(tài)系統(tǒng)出現破碎化、孤島化現象，管理上存在交叉重疊，且出現了生態(tài)保護的空缺，自然保護地只形成了數量上的集合而沒有形成組織化的有機整體，完整性和連通性不夠，尚未形成完整的體系，管理的有效性降低，影響生態(tài)服務功能充分發(fā)揮。

解決以上問題，需要改革現行的分頭設置自然保護地的體制，對我國現行自然保護地保護管理效能進行評估，逐步改革按照資源類型分類設置自然保護地體系，研究科學的分類標準，確立中國的自然保護地體系框架，對現有自然保護地進行結構優(yōu)化，理清各類自然保護地關系。構建以國家公園為代表的自然保護地體系，意味著許多符合條件的自然保護區(qū)將被納入國家公園管理。國家公園建立后，在相關區(qū)域內一律不再保留或設立其他自然保護地類型，只有國家公園一個牌子、一個管理實體，除了依托國家公園而被國際組織授予的世界遺產地、生物圈保護區(qū)等榮譽性的稱號以外，不會再有其他實質性的多個牌子并列的現象，管理上交叉重疊問題得以解決。

建立自然保護地體系的統(tǒng)一管理體制

建立以國家公園為主體的自然保護地體系是一項復雜的改革任務，是對原有職能和利益的重大調整，中央與地方之間、部門之間都會有利益的調整。除了利益相關者在改革進程中需要強化“四個意識”以外，盡快成立國家公園主管部門是當務之急，這是牽動整項工作的“牛鼻子”。

《總體方案》確立了建立統(tǒng)一事權、分級管理體制的方針。一是要建立統(tǒng)一的管理機構。整合相關自然保護地管理職能，結合生態(tài)環(huán)境保護管理體制、自然資源資產管理體制、自然資源監(jiān)管體制改革，由一個部門統(tǒng)一行使國家公園自然保護地管理職責。二是分級行使所有權。國家公園內全民所有自然資源資產所有權由中央政府和省級政府分級行使。其中，部分國家公園的全民所有自然資源資產所有權由中央政府直接行使，其他的委托省級政府代理行使。條件成熟時，全部實現中央直管。三是統(tǒng)一確權登記。國家公園可作為獨立自然資源登記單元，依法對區(qū)域內水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等所有自然生態(tài)空間統(tǒng)一進行確權登記。四是構建協(xié)同管理機制。合理劃分中央和地方事權，構建主體明確、責任清晰、相互配合的國家公園中央和地方協(xié)同管理機制。五是建立健全監(jiān)管機制。健全國家公園監(jiān)管制度，加強國家公園空間用途管制，強化對國家公園生態(tài)保護等工作情況的監(jiān)管。六是建立資金保障制度。建立財政投入為主的多元化資金保障機制。七是構建高效的資金使用管理機制。八是完善自然生態(tài)系統(tǒng)保護制度。健全嚴格保護管理制度。加強自然生態(tài)系統(tǒng)原真性、完整性保護。嚴格規(guī)劃建設管控，除不損害生態(tài)系統(tǒng)的原住民生產生活設施改造和自然觀光、科研、教育、旅游外，禁止其他開發(fā)建設活動。

根據保護需要有計劃、有步驟推進工作

一是要盡快編制全國自然保護地體系規(guī)劃和國家公園總體發(fā)展規(guī)劃，合理確定國家公園空間布局，自上而下，根據保護需要有計劃、有步驟推進工作，切忌一哄而上。二是要盡快制定國家公園的法律，在明確國家公園與其他類型自然保護地關系的基礎上，研究制定有關國家公園的法律法規(guī)，明確國家公園功能定位、保護目標、管理原則，確定國家公園管理主體，合理劃定中央與地方職責，研究制定國家公園特許經營等配套法規(guī)，做好現行法律法規(guī)的銜接修訂工作，做到有法可依。三是國家公園的范圍要合理適度，既要保證完整的生態(tài)過程，又要因地制宜，不能只圖地圖上好看而過分貪大求全，要在實地把勘界工作做實做細，盡量避免將非國有土地劃入國家公園范圍，確實因為生態(tài)保護需要而必須納入的部分，要盡可能解決土地權屬問題，避免因為社區(qū)居民在不知情的情況下被納入國家公園，為今后的管理和執(zhí)法留下隱患。四是要實施差別化保護管理方式。合理劃定功能分區(qū)，實行差別化保護管理，不能一刀切。五是要精心制訂規(guī)劃，盡快制定國家公園總體規(guī)劃、功能分區(qū)、基礎設施建設、社區(qū)協(xié)調、生態(tài)保護補償、訪客管理等相關標準規(guī)范和自然資源調查評估、巡護管理、生物多樣性監(jiān)測等技術規(guī)程，確保國家公園質量。六是要在重視國家公園的同時，不能忽視其他類型自然保護地的建設，特別是沒有進入國家公園范圍的各級各類自然保護區(qū)，它們仍然是自然保護地的主要類型，必須強化保護和管理。國家公園以外的森林公園、濕地公園、沙漠公園、地質公園、海洋公園等自然保護地類型，都是以國家公園為主體的自然保護地體系的有機組成部分，不能加強，不能削弱。

建立新的自然保護地體系是一項復雜的系統(tǒng)工程，林業(yè)部門是自然保護地管理的主體部門，肩負著重要的歷史責任。我們要深入學習十九大精神，深刻認識建立國家公園體制的重要意義，把思想認識和行動統(tǒng)一到黨中央、國務院重要決策部署上來，按照《總體方案》的要求，扎實推進工作。