國有林場與國家公園管理體制的對比 

                 ——以湖北省某山國家森林公園為例 

1 引言 

    國有林場是國家培育和保護森林資源的林業生產性的事業單位，國有林場在我國林業發展中發揮了重要的骨干、示范和帶動作 用，對于我國森林資源的保護發揮了至關重要的作用。但是，國有林場在長期發展過程中也積累了很多困難和問題，如林場經濟危困、職工生活困難、基礎設施建設嚴重滯后、發展后勁不足等，國有林場的改革迫在眉睫。 

    根據國家當前的方針政策，國有林場在今后發展中將進行分工，將國有林場劃分為生態公益型林場和商品經營型林場。特別是生態公益型林場將在國有林場中占據大部分的比例，越來越多的國有林場將以發揮生態效益為功能。在這樣的背景下，美國的國家公園模式對于國有林場的改革方向具有一定的借鑒意義。 

    美國是國家公園管理制度成立的先鋒,建設的歷史時間長,實踐經驗十分豐富,國家公園管理模式相對成熟,經過一百多年的不斷努力,美國已經建立了完整的國家公園管理體制,對某山國家公園建設來說是一個很好的參照。 

    本文對國家公園的相關理論及美國國家公園的管理制度做了詳細闡述,通過對某山自然文化資源保護現狀和管理模式進行分析,比較研究美國國家公園與某山林場在管理體制構建方面的區別, 對國有林場向國家公園模式轉變的可行性進行分析。 

2國家公園的概念- 

2.1國家公園的定義 

    “國家公園”的概念最早出現于美國，1832年美國藝術家喬治·卡特林希望將美國西部大開發將破壞的印第安文明和野生動植物資源保護起來，提出了“國家公園”的理念（楊銳，2003；Sellars.Richard W，1997）。國家公園是指面積較大的自然地區，自然資源豐富，有些也包括些歷史遺跡。禁止狩獵、采礦和其他資源耗費型活動（楊銳，2001；張曉，1999）。從國家公園的角度，國家公園也稱國家天然公園，是在自然保護的前提下，在旅游環境容量允許的范圍內，有控制地向游人開放，供游人旅游、娛樂、進行科學研究和科學普及的一所大自然露天博物館或自然保護區（李景奇、秦小平，1999）。從產品形態的角度，保護一部分有獨特的自然文化價值的地區，排除更多的人為干擾，滿足當代人欣賞、了解自然文化價值的需要，并且為子孫后代盡可能完整地保留下一份未被人為改變的遺產資源（馬梅，2003；張曉、鄭玉歆，2001）。這從經濟學的角度說明了國家公園公共物品的本質。 

3 美國國家公園的管理體制 

3. 1美國國家公園概況 

    自從世界上第 1個國家公園黃石公園于 1872年在美國建立, 到目前,美國已有 384個國家保護區、 國家湖岸、 國家海岸、 國家歷史公園、 國家戰爭公園、 國家歷史地、 國家娛樂區、 國家紀念館和公園路等 20個不同類型[1], 總占地面積 33 . 74萬 k m2,占美國國土面積的 3 . 64%。 

3. 2 美國國家公園體系的管理經驗 

    20世紀初,隨著美國有關保護環境和文化資源(包括國家公園)的一系列法律、 法規、 標準與指導原則、公約、執行命令的頒布和完善,逐步形成了一整套源于這些法律法規的國家公園管理政策和管理體制。 

3.2.1美國國家公園的法律基礎 

    從1872年的黃石公園法，到1916年的組織法、以及1998年的國家公園系列管理法等等,美國國會的立法、決議、決定以及相關管理政策的制定始終伴隨著美國國家公園發展的全過程。美國聯邦政府、內政部、國家公園管理局關于國家公園的決策,大到發展目標及規劃的確定,小到建設項目的審批和經營行為的規范, 無一不是按照法律規定的程序來進行的。國家公園管理機構只有依法保護國家公園資源的責任和義務,沒有不受法律限制的開發權力。 

3.2.2美國國家公園的管理機構 

    美國國家公園使用的是典型的中央集權型的管理模式,內務部是其最高的行政機構,下屬的美國國家公園管理局于1916年成立,其建立的主要目的是加強對國家公園、保護區等由聯邦政府所掌握的地域的管理,并保持它們的景觀、環境、文化以及生物多樣性,讓人們去欣賞的同時卻又不損害它們,使之將來能讓子孫后代永續享用。其主要的任務是負責美國國家公園系統的政策制訂、管理、監督等 

    國家公園管理局下設了東南部地區、西部地區、中部地區、北部地區、西部山區地區、阿拉斯加地區和首都地區7個地區局[3]。這些地區局對其所屬區域的國家公園管理機構進行直接管理,地方政府沒有資格參與國家公園的日常管理. 3.2.3 美國國家公園管理機構的人員設置 

    美國的國家公園管理局系統共有1-5萬名員工,總部約有六百人左右,夏季另外雇用三千至五千名臨時人員,另外,還有約八萬的志愿者。其中管理人員由總局統一進行調配,被直接任命,對于管理人員的自身素質要求很高,通常要求大學本科以上的學歷,還必須經過專門的培訓才能夠進入到管理局和各個地區局,而且正式員工可以得到許多發展及培訓的機會,但另一方面,正式員工的行為也要受到專門的紀律約束。公園的正式職員不允許因為其特殊身份而折價獲得公園的特許經營商提供的服務和商品,正式職員及其家庭成員不允許在特許經營商那里工作或開展商業性服務和投資等等。 

3.2.4美國國家公園的經費來源 

    美國國家公園管理經費主要靠國會撥款維持日常運轉,其中很少一部分來自國家公園的門票收入。國家公園管理局從不下達創收指標,以防止公園借口搞開發項目。國家公園多數對游人免費開放,即使收費門票價格也很低,如約瑟米提國家公園每輛車收入門費 5美元,黃石公園的門票是 10美元,可以連續 5~ 7天有效。全美國家公園每年游人多達 2 . 7億,但門票總計為 7 000萬美元,平均每人每年才花 0 . 25美元的門票。這充分體現了國家公園事業的社會公益性。 

4 某山國家森林公園的發展現狀及存在的主要問題 

4 .1發展現狀 

    湖北省某山國家森林公園位于荊門市東南，坐落在江漢平原北緣與大洪山南麓的交匯處、京山縣的西南部，位置東經112°45′，北緯30°51′，總面積7930公頃，森林覆蓋率達到83%，被譽為鑲嵌在祖國荊楚大地上的一顆璀璨的“綠色明珠”。這里生態環境優美，自然資源豐富，人文景觀獨特，歷史蘊含豐厚，集旅游觀光、休閑度假、考古探密、科普教育、生產科研等功能于一體。某山國家森林公園是在湖北省某山林場管理局的基礎上建立的，是湖北省林業廳唯一直屬國有林場。2001年被評定為省級森林公園。2002年被評為國家級森林公園。與某山林管局實行“一套班子，兩套牌子”的管理體制。 

4 . 2存在的問題 

4.2.1  管理體制不順。 

    中國的國家公園管理與美國的垂直型管理體系不同,美國的國家公園都是由中央直接管理,而我國國有林場的管理體制缺乏自上而下的直屬的、 系統的、 實質性的(財政和人才資源管理權)上級權威管理機構和基層務實的管理機構。風景名勝區的管理雜亂而繁忙,而需要建立的基層研究管理機構基本沒有。 

    以湖北某山林場為例，其屬于某山林管局主管。根據省林業廳黨組對林管局事業單位推行工作人員聘用制改革的批復意見，林管局共設置的事業單位15個，企業5個，局機關內設機構12個。其中事業單位包括：林管局機關、京山縣公安局某山派出所、局子弟學校、局漢辦、林科所、局職工醫院、局后勤服務中心、局有線電視臺、石龍林場、仙女林場、雁門林場、王嶺林場、局木材經營管理中心、局集鎮環衛管理所、局文化中心。企業單位包括：湖北省某山制藥廠（含湖北美寶藥業有限責任公司和湖北某藥業有限責任公司）、湖北省某山機械廠、京山縣宏太木業有限責任公司、湖北省大地園林綠化有限責任公司、 湖北省某山旅游開發中心。 

    局機關內設機構12個，分別是：局辦公室、局人事科、局黨委辦公室、局發展計劃與資金管理科、局生產技術科、局資源林政管理科（土管所）、局產業開發與企業經營管理科、局工會、局人武部、局計劃生育管理辦公室（局家庭經濟發展指導部）、局安全生產監督管理辦公室、局監察科。 

    縱向來看,我國的國有林場的管理并不僅僅是當地政府的工作,具體項目還得接受不同主管部門的指導;從橫向來看,我國可以對國有林場行使管理權的行政部門除了其直屬管轄部門之外,林場內的文物、宗教、旅游等又隸屬于不同行政部門。一方面造成了各機構之間的權力重疊,導致在那些會帶來利益的問題上,各個相關部門爭相管理;而另一方面又會容易造成責任真空,在另外一些沒有經濟利益的問題上則互相推諉,管理效率低下。 

4.2.2人員設置不合理 

    據林管局人力資源部門相關數據顯示，截至2013年12月31日，林管局職工總人數為728人，其中正式職工650人，合同工78人，具有工資收入（含內部退養）職工374人。在調查中我們發現，因歷史原因造成職工過多，林場又必須負擔除已退休職工外其他職工的“五險一金”，另有相當一部分在職不在崗職工的工資，有林場管理層認為某山林場又具有“維穩”的功能，即不因其不在崗或不具備一定的生產工作能力將其辭退，并通過發工資的方式保障職工基本收入，維持社會穩定。林管局每年職工總人數不斷下降，2009年為855人，2010年為837人，2011年為810人，2012年為777人，但過多的職工人數一直限制其發展。同時，其中退休職工人數多，年輕職工少，公開招聘職工少的現象降低了林管局生產作業管理能力。 

    據統計資料某山在崗職工的文化水平超過三分之二在高中以下，研究生比例不到1%，本科生只有8%。國有林場的人才引進機制不健全，無法吸引優秀人才的進入，這就導致國有林場的發展后勁不足，另外所有國有林場職工年齡占最大比重是40～50，超過了一半，30歲以下只有2%，年輕人比例較少，存在職工老齡化的問題，林場發展活力不夠，社會養老負擔也重。 

4.2.3 無法體現公益性。 

    目前某山林場管理局是湖北省林業局直屬林場，性質為政府管理的事業單位，收入主要分為府撥款和自營性收入。其中政府撥款主要包括項目款、政府財政撥款和補貼。自營性收入包括林場苗木、木材銷售收入和職工承包個體收入。職工承包個體收入在近年來成為主流，某山林場的部分職工擁有承包地，在承包地上享有高度的自主權，自己經營，自負盈虧。在調查中發現，作為林場管理機構，其還承擔了該地區的社會安保、醫院和學校等基礎公共服務責任。這使得林場總體管理范圍擴大，管理難度增加，資金負擔加重。除此之外，當地百姓所受到的公共服務的水平相對林場外很低，很多人選擇較遠但醫療條件好的醫院就醫和教育資源豐富的學校就學，這也給當地人的生活造成一定不便，影響其生活質量。擺脫更多的社會負擔是林場發展過程中必不可少的一部分，加之林場職工和管理人員對更好社會公共服務的需求，半社會化性質必須在改革過程中逐步剔除。

 4.2.4 立法不健全 

    雖然我國國有林場法律管理經過長期發展取得了較大成功,但經營管理體制不順、行政過多干預國有林場管理等弊端積重難返,已經嚴重制約了國有林場的可持續發展。相關制度設計存在局限性、相關法律制度欠缺、相關法律規范存在沖突，表現最嚴重的問題就是規劃管理不利,。對某山國有林場調查研究顯示，職工承包土地沒有完整的規章制度，規定職工承包面積限制、使用方式要求、農民產生糾紛該如何解決、個人和林場之間的責權界限等，都沒有明確的規定和顯示。近年來農民之間糾紛案列數量不斷增加，由于農民知識文化水平低，容易產生過激的行為，如防火縱林，這樣的行為對森林持續發展是極為有害的，但是對于這種糾紛管理部分也很難解決，缺乏明確完整的規章制度，減少了對農民的道德約束和法律約束。 

5 結論與建議 

5.1完善管理機構設置 

    要明確國有林場管理機構的法律地位,理清各類管理機構的權力和責任歸屬,實現國家公園的權、責、利的統一,建立起“政府主導、多方參與、分區管理”的管理模式。 

    由于林場管理有多方參與,因此理順利益分配關系至關重要,不然容易出現有利益就爭的局面。另外,還要加強責任的劃分,將國有林場管理中出現的一些問題點明責任歸屬,避免發生有問題就躲,有責任就推的局面。 

5.2人員調整 

    若要實現林場發展，在保證穩定的情況下，還需對人員進行調整，削減人員負擔。部分職工用過林場林地，進行家庭苗木培育以獲取額外收入，可以適當調整該部分人員工資性收入或其承包費用，以降低林場負擔。同時，林場可以適當增加公開招聘人員數量，提升林場活力。 

5.3 資金來源變動 

    目前，某山林場收入主要分為三部分，包括項目資金、湖北省林業局撥款、苗木和旅游等自營項目收入。改革過程中，隨著林場功能的逐漸轉變應當逐步減少林場自營項目收入，防止過于關注增加資金收入導致過多開發旅游資源，破壞生態環境的現象出現，增加政府長期穩定的撥款，降低對不穩定的項目撥款的依賴，以保障林場能夠長期有效保護森林資源、生物多樣性，使得其生態保護功能得到充分發揮。 

5.4 加快國有林場的立法 

    國有林場立法應以穩定國有林場的管理體制、經營權屬為基本原則，明確國有林場的性質、任務、權利、責任、和辦場方針，建立適合國有林場發展的行政和森林資源管理體制，規范國有林場內部經營、管理制度，嚴格管理國有林場的建立、變更與撤銷，明確國有林場場長、職工的權利與義務，建立監督和獎懲制度。 

6 研究展望 

    本文通過介紹某山和美國國家公園的管理體制現狀,比較了國有林場與國家公園的管理模式。但是關于管理體制的研究本來就是一個復雜性和綜合性非常強的問題,不單涉及了管理理念、管理機構、人員管理、資金管理等多個方面,還和本國的經濟、政治制度等多方面因素相關。并且由于本篇論文寫作過程中所查閱資料的有限性及研究經驗的不足,對中美兩國的國家公園管理體制現狀總結與其共性及差異性的探討的全面性還不夠、欠缺深層次分析。對于國有林場向國家公園轉型的研究，還有很多不足，有待更多的專家學者對此作更細致、更深入的研究。