摘要：本文從新的利益沖突、實踐經驗、理論研究、執政者立法意志幾方面分析我國目前已具備自然保護地立法基本條件和重要機遇，但也存在自然環境保護地立法的法學理論基礎還相當薄弱、多學科基礎支撐和銜接尚待加強等問題。指出我國自然保護地立法應該是一個綜合性的立法體系，理想模式是“基本法＋專類保護地法”模式，應是以自然保護地基本法為主干、以國家公園等不同類型的自然保護地法規規章為基礎的立法體系，需要通過合理確定“國家公園法”的制度類型，同步開展“自然保護地法”的立法研究來逐步實現。

關鍵詞：自然保護地；自然保護地法；國家公園法；自然保護地立法體系

目錄

一、啟動自然保護地立法已具備基本條件

二、自然保護地立法面臨的機遇與挑戰

三、自然保護地立法的現實路徑選擇

2019年1月23日，中央全面深化改革委員會第六次會議審議通過了《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系指導意見》，會議強調：要按照山水林田湖草是一個生命共同體的理念，創新自然保護地管理體制機制，實施自然保護地統一設置、分級管理、分區管控，把具有國家代表性的重要自然生態系統納入國家公園體系，實行嚴格保護，形成以國家公園為主體、自然保護區為基礎、各類自然公園為補充的自然保護地管理體系。自然保護地管理體系的建立離不開法律的保障，多年來，我國不斷探索，積累了一定經驗，生態文明改革部署和政策導向也為新時代制定“自然保護地法”創造了良好的條件，制定“自然保護地法”，解決各類自然保護地問題“無法可依”的現狀，是當務之急。

一、啟動自然保護地立法已具備基本條件

立法是經濟社會發展到一定時期做出的政治選擇。立法中的利益博弈和協調，是一個典型政治行為。通常，決定該種政治行為的經濟社會因素或者條件有四個方面：一是立法的現實需求，社會經濟發展過程中產生了現行法律不能解決的新的利益沖突，需要承認新的權利或者對舊的權利加以限制；二是立法的內生動力，即為解決利益沖突，實踐中已經有了相對豐富的探索，并形成了一些解決方案；三是立法有一定理論支撐，即理論研究達到了一定的水平，可以為制定法律提供基本理論支持；四是政治家的價值取向明確，即政治家對解決利益沖突的意志堅定。由此來看中國啟動保護地立法的條件已基本成熟。

各種新的利益沖突已經較為嚴重，需要法律加以調整

總體上看，我國自然保護地的現狀是重開發、輕保護，自然生態系統不斷遭受破壞而退化，威脅生態系統服務功能。自1949年以來，我國以不同形式劃定了各種保護區，但問題突出：一是自然保護地缺乏國家戰略和頂層設計，格局取決于各部門博弈；多頭管理現象嚴重，空間區域重疊，定位模糊。二是保護地類型、規模與數量較少，不能滿足普遍保護與國民游憩雙重需求。三是缺乏保護資金與能力建設，以開發代償保護資金，以保護地經濟創收為導向。四是違法違規行為普遍，糾紛不斷，甚至出現祁連山生態環境破壞的嚴重事件。這均表明，已經出現了嚴重的利益沖突，但法律缺位。

解決利益沖突的實踐探索積累了一定經驗

我國自然保護地的發展已經有近70年的歷史：到2018年，我國各類自然保護地已達1.18萬處，占國土面積的18%以上。其中包括國家公園體制試點10個，國家級自然保護區474處，國家級風景名勝區244處，世界自然遺產13項，自然和文化雙遺產4項，世界地質公園37處，國家地質公園212處，國家級海洋特別保護區71處，這表明我國的多種保護地劃定、管理、保護工作都在進行中。尤其是2018年3月，中共中央印發《深化黨和國家機構改革方案》明確了“將國家林業局的職責，農業部的草原監督管理職責，以及國土資源部、住房和城鄉建設部等管理職責整合，組建國家林業和草原局。”2018年4月10日，國家公園管理局正式掛牌成立，2018年5月，國家公園體制試點工作的職責由國家發展改革委整體移交國家公園管理局；自此，我國各類自然保護地有了統一的管理機構，著力解決長期存在的“九龍治水”“多頭管理”的問題。另外，我國的保護地立法也一直在進行實踐探索，2004年第十屆全國人大常委會曾將制定“自然保護區法”列入立法計劃，2006年，先后由原環保部等部門提出過《自然保護區法（草案建議稿）》《自然保護地法（草案征求意見稿）》《自然保護區域法（征求意見稿草案）》；2012年全國人大環資委提出過《自然遺產保護法（草案建議稿）》，2013年由全國人大代表集體聯名提出《自然保護地法（草案建議稿）》等多部法律草案。與此同時，一些地方在立法方面也進行了有益的探索。許多社會團體、民間志愿者、國際組織都對保護地立法問題高度關注，積極參與保護實踐并在介紹國外保護地立法經驗方面做了大量工作。這些立法和實踐探索都在一定程度上積累了經驗，也呈現出一些問題，表明立法具有內生動力。

自然保護地立法理論研究已有一定基礎

目前，已經有一些自然保護地的專著、譯著，也有一些專門研究保護地立法的論文。這些研究成果對我國自然保護地立法現狀達成了基本共識：一是立法層級低，多以部門利益主導，主要是行政法規和地方性法規為主，立法空白、交叉、錯位現象同時大量存在；二是部門分治、地方合治，管理體制機制不順，中央各主管部門進行“自發式”管理，地方政府對劃定的單元進行“合治”，權力配置不僅與生態保護規律相悖，不符合公共行政的一般要求，也不符合生態文明體制改革的總體目標和方向；三是法律制度的科學性、體系性、可操作性嚴重缺乏，以“命令—服從”為主的行政機制主導，缺乏法律機制的整體運用，法治思維和立法邏輯不強，一些重要的制度缺失。學者們在梳理既有立法草案的基礎上，也提出了相關立法和制度構建的建議。

生態文明改革部署和政策導向表明執政者推動立法意志堅定

黨的十八大以來，生態文明體制改革迅速推進，建立以國家公園為主體的自然保護地體系是一項重要的改革任務，制定國家公園法、自然保護地法也是改革的主要內容。十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出建立國家公園體制；國家“十三五”規劃綱要進一步明確了國家公園的保護范圍、保護重點、保護路徑、保護原則、保護目標。《國家公園總體方案》提出了具體政策指引并明確了國家公園改革的路線圖，完善了改革路徑和基本原則。中央全面深化改革委員會第六次會議審議通過了《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系指導意見》，強調“形成以國家公園為主體、自然保護區為基礎、各類自然公園為補充的自然保護地管理體系。”

中國特色社會主義進入了新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。人與自然發展不平衡不充分是新矛盾的一個重要方面。十八大以來，習近平總書記關于生態文明建設有一系列重要論述，形成了新時代中國特色社會主義生態文明思想，這是立法的理念支撐。習總書記反復強調，要實行最嚴格的生態環境保護制度，體現“最嚴”生態法治觀，既表明了中央推進生態文明建設的堅定決心，也抓住了運用法治思維和法治方法這個“牛鼻子”。推動自然保護地立法，是落實生態文明體制改革戰略部署，實現改革“于法有據”的必然要求。

二、自然保護地立法面臨的機遇與挑戰

自然保護地立法涉及多種主體的不同權利和利益，是一個復雜的“權利—權力”系統。正在進行的生態文明體制改革和完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系，為自然保護地立法提供了良好的機遇。但是，體制改革推進過程中的一些不確定性以及自然保護地立法研究基礎的薄弱，也使得自然保護地立法面臨著挑戰。

生態文明體制改革和法治建設的重大部署，為立法提供了重大機遇

生態文明體制改革目標，為自然保護地立法指明了方向。中共十九大報告明確提出了生態文明建設的“兩步走”目標，第一個階段，從2020年到2035年：生態環境根本好轉，美麗中國目標基本實現。第二個階段，從2035年到21世紀中葉：把我國建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國。為實現這個目標，國家正在迅速推進生態文明體制改革，其中包括機構改革、制度改革、運行機制改革等方面內容。在生態文明體制改革的總體部署中，為自然保護地立法提供了三個方面的重要機遇，即自然資源產權制度改革將為自然保護地立法提供所有權制度基礎；管理體制改革將為自然保護地立法提供體制機制基礎；國家公園體制改革將為保護地立法提供實踐經驗。“頂層設計＋經驗示范”既是我國改革開放四十年的成功路徑，也是立法的有益經驗。

完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系的相關立法活動，為自然保護地立法提供了基礎和依據。2018年3月通過的《憲法（修正案）》，完成了“生態文明”入憲過程，并增加了國務院承擔生態環境保護職責的規定，為自然保護地立法提供了更為充分的憲法依據；目前，迅速推進的《民法典》編纂工作，也將為保護地立法提出基本法遵循，尤其是民法總則、物權編規定的一些基本制度對于保護地立法至關重要。此外，正在進行的環境保護、自然資源、規劃、財稅等相關法律的立改廢工作，也會為自然保護地立法提供相關制度支撐和銜接。

自然保護地立法涉及多方主體，面臨不少的困難和問題

自然環境保護地立法的法學理論基礎還相當薄弱。立法是一門大學問，沒有成熟的法學理論支撐，立法寸步難行。立法過程需要法學家與立法決策者共同參與，他們分別承擔著不同的立法使命。法學家掌握的專門知識，以將對社會的深刻了解融入立法中的方式承擔其責任。立法決策者以聽取法學家的立法建議、吸納法學家的研究成果，選擇并決定法律制度的方式承擔責任。法學家在立法中的作用在許多時候不可替代，如果簡單以為誰都可以代替法學家提出立法建議，必將付出犧牲法律質量的代價。但現實的情況是，自然保護地立法理論研究還處于起步階段，雖然有一些成果，但基本上是對問題的梳理或國外情況的介紹。我國自然保護地立法的現實需求、制度基礎等重大實踐問題基本沒有研究成果，自然保護地立法的價值取向和價值順位、核心范疇和權利基礎、自然保護地立法和環境保護法及相關法律的關系等一些進行保護地立法必須厘清的基本問題尚缺乏有說服力的研究成果。因此，當決策者啟動立法時，法學家對社會的了解還不夠深刻，更沒有找到融入立法的良好途徑，不利于制定高質量的自然保護地法。

自然保護地立法的多學科基礎支撐和銜接尚待加強。自然保護地立法涉及多個學科和領域的問題，其制度設計既要符合自然規律、又要體現法律屬性，這就需要采取“科技＋法律”的方式，需要科學家和法學家在立法過程中共同工作、相互支持。科學家主要是按照“生態規律—生態規律與經濟規律—影響保護地的自然因素—科學技術方案”的基本邏輯提出自然保護地立法中解決科學技術問題的方案；法學家則是按照“社會規律—經濟社會關系—影響保護地的人為因素—權利和義務”的基本邏輯，把科學家提出的科學技術方案結合社會關系規制方式進行表達，建立法律制度。這兩種任務同樣不能相互混淆和替代，否則，也很難立出良法。但目前的情況是，科學家與法學家的合作存在諸多障礙，科研體制上對跨學科研究的認同與支持嚴重不足、不同學科的學者交流困難、各種研究體系的話語系統開放度不夠等。雖然不同學科對自然保護地都有相關研究，但研究成果與立法需求脫節現象比較嚴重，不足以為立法提供有力支撐。

三、自然保護地立法的現實路徑選擇

按照已經出臺的改革方案，我國自然保護地體系將形成“國家公園為主體、自然保護區為基礎、各類自然公園為補充”的格局。這也意味著，自然保護地立法應該是一個綜合性的立法體系，理想模式是“基本法＋專類保護地法”模式，理應是以憲法為基礎、以自然保護地基本法為主干、以國家公園等不同類型的自然保護地法規規章為基礎的立法體系。但從現實情況看，十三屆全國人大常委會將“國家公園法”列入了二類立法計劃，而自然保護地法沒有進入本屆人大立法計劃。且“國家公園法”的制定工作已經啟動，各方面正在加緊工作。這意味著“國家公園法”審議通過成為大概率事件；而“自然保護地法”是否能夠進入立法計劃，尚不確定。現實為立法路徑選擇帶來了兩個必須解決的問題：一是在已經啟動的“國家公園法”制定過程中，如何考慮與未來的“自然保護地法”銜接；二是“自然保護地法”與“國家公園法”的效力等級將如何處理。當務之急是研究在制定“國家公園法”時，如何為今后的自然保護地法預留空間，并且設計相應的銜接機制，統籌謀劃并協同推進國家公園法與自然保護地法研究。

合理確定“國家公園法”的制度類型

統籌考慮“國家公園法”與“自然保護地法”之間的關系，按照充分保障自然保護地體系中各類保護地協同發展，兼顧特殊性與一般性的原則，確定“國家公園法”的制度內容。從該角度看，“國家公園法”中大致應包括三類制度：（1）僅適用于國家公園的目標、原則、機制和制度。如國家代表性，如劃定國家公園之后其他類型摘牌，還有中央政府直接行使全民所有自然資源產權、中央政府資金保障等；（2）普遍適用其他保護地類型的共性制度，如監管制度、責任追究制度。此類制度在適用于其他類型時可能會有一定的調整，在“國家公園法”只規定體現國家公園特征的部分內容。（3）體現自然保護地體系基本方向和基本原則的規定，如將生態系統原真性、完整性保護、全民公益性保護作為基本目標等，這些必須在“國家公園法”中得到充分體現。目前，對第一類制度的思路較為明確，并且基本能夠達成共識；但對第二類制度的研究尚且不夠，應該盡快展開專題性的研究；第三類制度基本上還沒有涉及。事實上，第三類制度是真正體現國家公園改革先行意義和價值的制度，對于自然保護地改革的整體性推進非常必要，是在自然保護地立法缺位時可以較好規制其他類型保護地管理、防止自然保護地變性變味的重要制度安排。

同步開展“自然保護地法”的立法研究

在將制定“國家公園法”作為建立完善的自然保護地體系的改革實驗的同時，啟動“自然保護地法”的立法研究工作，并及時向立法機關提出立法建議，爭取盡早納入十三屆全國人大立法計劃。從自然保護地體系建設上看，自然保護地發展也需要總體定位，特別是在保護目標、原則、類型劃分與治理模式上必須頂層設計先行。雖然國家公園法可能會涉及大部分與自然保護地相關的制度，可以極大地推動自然保護地建設，但自然保護地也有其獨特內容，而且自然保護體系原有問題仍存續，并不會因國家公園法頒布而化解，需要有自然保護地體系的整體規劃，有對現行各類、各種保護地現狀的綜合分析，有對涉及到的中央、地方、企業和居民的各種職責權限、權利義務的理性判斷等。這些不可能也不應該等到國家公園法制定后再來進行研究。“自然保護地法”的立法研究，至少需要解決如下問題。（1）立法任務：建立法律原則和基本制度。以解決共性問題為導向，宣示國家對自然保護地的政策，明確保護地價值、功能、保護目標與原則，確定監管體制與機制，建立基本制度。（2）立法目標：以生態完整性為宗旨完善自然保護地空間體系；解決自然資源保護與資源開發的矛盾，解決自然保護地人地關系“馬太效應”；理順央地關系、明確多元主體權利義務，形成共享共治格局；保障主體合法權益。（3）制度體系：建立生態空間保護制度、發展與保護協調制度、監管制度、部門協同制度、權屬制度、法律責任制度、糾紛解決制度等。

自然保護地立法研究，必須堅持“良法善治”理念。在方法論上“既見樹木又見森林”，在價值取向上克服“見物不見人”的弊端，秉持法律作為人與人之間關系規則的根本，通過制度安排，實現人與人的關系、人與自然的關系雙重和諧的目標。

主要參考文獻

[1]習近平主持召開中央全面深化改革委員會第六次會議[EB/OL].2019-01-23.http://www.gov.cn/xinwen/2019-01/23/content_5360657.htm.

[2]呂忠梅.新時代環境法學研究思考[J].中國政法大學學報,2018(4):5-14,206.

【作者簡介】呂忠梅，系全國政協社會和法制委員會駐會副主任，中國法學會環境資源法研究會負責人，清華大學法學院教授。

【文章來源】本文原刊載于《環境保護》2019年第3期。