作為現(xiàn)階段國(guó)內(nèi)外研究的新課題，森林生態(tài)補(bǔ)償是近年來(lái)世界各國(guó)關(guān)注的熱點(diǎn)和焦點(diǎn)。國(guó)際上對(duì)于生態(tài)補(bǔ)償?shù)难芯恐饕ㄉ鷳B(tài)補(bǔ)償?shù)睦碚摶A(chǔ)、內(nèi)涵、補(bǔ)償方式和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，從補(bǔ)償?shù)目茖W(xué)領(lǐng)域來(lái)看主要集中在森林、流域上下游、景觀生態(tài)、土地、生物多樣性、礦山等領(lǐng)域。我國(guó)關(guān)于森林生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制問(wèn)題的研究雖然起步較晚，但很快受到了政府的重視，我國(guó)的森林生態(tài)補(bǔ)償研究主要側(cè)重考慮森林生態(tài)補(bǔ)償政策的實(shí)施和管理相關(guān)方面的問(wèn)題，以理論探討為主，而對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)奶剿髑馈⒀a(bǔ)償機(jī)制、落實(shí)補(bǔ)償?shù)墓叫浴⑻岣哐a(bǔ)償基金使用效果等方面缺乏系統(tǒng)的研究。然而，無(wú)論是國(guó)內(nèi)研究還是國(guó)際研究，目前對(duì)森林生態(tài)補(bǔ)償理論的研究還處于探索階段，沒(méi)有形成權(quán)威的闡釋。
    建立森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金制度，是落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的重要舉措，是推進(jìn)林業(yè)歷史性轉(zhuǎn)變的重大突破，是貫徹“以人為本”、保護(hù)森林投資經(jīng)營(yíng)者合法權(quán)益的具體體現(xiàn)，也是解決“三農(nóng)”問(wèn)題的重大步驟。
一.目前湖南省森林生態(tài)補(bǔ)償存在的問(wèn)題
（一）補(bǔ)償資金來(lái)源單一
   現(xiàn)行的公益林補(bǔ)償是以森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金形式來(lái)實(shí)現(xiàn)的，森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金是以公共財(cái)政預(yù)算形成的，因此，公益林的森林生態(tài)效益補(bǔ)償渠道單一，全省國(guó)家級(jí)、省級(jí)公益林2011年補(bǔ)償面積達(dá)到了7119.09萬(wàn)畝，公共財(cái)政年支出的森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金達(dá)到67336萬(wàn)元，因?yàn)橹亓看螅衲晔≌饷慨€提高2元標(biāo)準(zhǔn)，需要增加省財(cái)政資金近1.5億元，對(duì)經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后的我省來(lái)說(shuō)，財(cái)政壓力很大。而另一方面，森林生態(tài)效益是社會(huì)公共產(chǎn)品，理應(yīng)由誰(shuí)保護(hù)誰(shuí)受益，誰(shuí)受益誰(shuí)補(bǔ)償。應(yīng)該通過(guò)多渠道的補(bǔ)償來(lái)實(shí)現(xiàn)，減輕財(cái)政壓力，增加補(bǔ)償投入，提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。
（二）補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低
    一是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與生態(tài)公益林的成本投入相差甚遠(yuǎn)，林農(nóng)的積極性不高。生態(tài)公益林的成本投入為640元/畝左右，而政府對(duì)森林生態(tài)公益林的補(bǔ)償僅為10元/畝，森林生態(tài)公益林成本投入遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)對(duì)其補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。二是對(duì)公益林的補(bǔ)償相對(duì)商品了的經(jīng)營(yíng)來(lái)說(shuō)收入相距較大。離林農(nóng)的期望差距大，林農(nóng)對(duì)生態(tài)公益林保護(hù)的積極性不高。目前湖南省對(duì)森林生態(tài)公益林的補(bǔ)償每年每畝只有10元，而經(jīng)營(yíng)商品林的每畝每年在150元左右，差距甚遠(yuǎn)，難以調(diào)動(dòng)森林生態(tài)公益林林權(quán)所有者的積極性。三是現(xiàn)行的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與生態(tài)公益林提供的生態(tài)價(jià)值及其不相稱(chēng)，這樣也在一定程度上損害了生態(tài)建設(shè)和公益林的保護(hù)。公益林生態(tài)補(bǔ)償，是以外部性理論、公共產(chǎn)品理論、生態(tài)價(jià)值補(bǔ)償理論、可持續(xù)發(fā)展理論作為理論基礎(chǔ)。當(dāng)前，我國(guó)現(xiàn)行的森林生態(tài)補(bǔ)償制度中還存在著補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低、補(bǔ)償對(duì)象積極性不高、補(bǔ)償結(jié)構(gòu)不盡合理，實(shí)施效果不夠明顯、部分省縣市補(bǔ)償基金管理不規(guī)范、補(bǔ)償政策和補(bǔ)償機(jī)制缺乏靈活性等問(wèn)題。森林公園資源是有限的，人類(lèi)在開(kāi)發(fā)利用森林資源的同時(shí)，必需對(duì)其進(jìn)行合理的生態(tài)補(bǔ)償，并且通過(guò)生態(tài)規(guī)范的束縛，達(dá)到森林公園旅游區(qū)生 態(tài)、社會(huì)與經(jīng)濟(jì)和諧發(fā)展。同時(shí)。構(gòu)建和諧、合理的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，也是經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的必經(jīng)階段，有于構(gòu)建和諧社會(huì)，促進(jìn)人與自然的和諧發(fā)展。建立湖南 省森林公園公益林生態(tài)補(bǔ)償制度的思考
（三）補(bǔ)償結(jié)構(gòu)不盡合理，實(shí)施效果不夠明顯
    現(xiàn)行的補(bǔ)償政策是平均化補(bǔ)償，不分林種，不分地類(lèi)，不分等 級(jí)，不分區(qū)位全部按面積統(tǒng)一一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，沒(méi)能體現(xiàn)優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)，也沒(méi)有體現(xiàn)保護(hù)等級(jí)的差異，因此沒(méi)有體現(xiàn)補(bǔ)償?shù)墓叫裕坏揽玻坏狼小６硪环矫妫a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn) 中，補(bǔ)助性比較高，公共管護(hù)比重低，補(bǔ)償?shù)闹亓看螅瑔挝幻娣e補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低，近十年的森林生態(tài)效益補(bǔ)償，人均獲得的補(bǔ)償基金僅有1300多元，這種補(bǔ)償結(jié)構(gòu)的 不合理，直接導(dǎo)致林農(nóng)和管理部門(mén)的積極性都不高，補(bǔ)償基金績(jī)效不明顯，也勢(shì)必影響到了部分林農(nóng)的利益。
（四）部分縣市補(bǔ)償基金管理不規(guī)范
    一是縣級(jí)滯留基金的現(xiàn)象較為普遍，2011年省級(jí)核查的47個(gè)縣大部分沒(méi)有按照規(guī)定及按付資金，2011年全省中央林業(yè)專(zhuān)項(xiàng)資金自查中，縣級(jí)財(cái)政滯留 2011年中央生態(tài)公益林補(bǔ)基金29737萬(wàn)元，為當(dāng)年應(yīng)撥53748萬(wàn)元的55.3%，2012年審計(jì)廳對(duì)資興市等8個(gè)縣進(jìn)延伸審計(jì)的結(jié)果是生態(tài)公益林 資金到位率只有47.72%。其中5個(gè)縣到位率為0。二是部分（市、區(qū)）存在截留挪用補(bǔ)償基金現(xiàn)象。
二.完善湖南省森林公園公益林生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的措施
（一）探索多渠道的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)
    為提高地方政府和重點(diǎn)公益林所有者的積極性，從中央到地方各級(jí)政府政府已作了一些有益的探索，中央財(cái)政從2010年起對(duì)國(guó)家發(fā)改委和環(huán)保部定的國(guó)家重點(diǎn)生態(tài) 功能區(qū)實(shí)施了財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，我省有35給縣區(qū)列入轉(zhuǎn)移支付范圍，獲轉(zhuǎn)移支付金額達(dá)到30多億元。長(zhǎng)沙市對(duì)重點(diǎn)公益林補(bǔ)償提高到每年每畝30元，郴州市對(duì)城 市周邊的生態(tài)公益林補(bǔ)償提高到每年每畝20元。省政府?dāng)M對(duì)國(guó)家級(jí)、省級(jí)公益林2012年每畝提標(biāo)2元。對(duì)于如何建立完善的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，每年的人大、政協(xié) 代表也提出了很多建議，國(guó)家發(fā)改委于2011年3月下發(fā)了《關(guān)于建立完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的若干意見(jiàn)》（征求意見(jiàn)稿），目前尚未正式實(shí)施。省委、省政府對(duì)此高 度重視，2012年4月20日發(fā)布的《綠色湖南建設(shè)實(shí)施綱要》中明確提出了“建立完善生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制。按照誰(shuí)保護(hù)誰(shuí)受益、誰(shuí)受益誰(shuí)補(bǔ)償?shù)脑瓌t，實(shí)施區(qū)域 補(bǔ)償、流域補(bǔ)償和要素補(bǔ)償，以點(diǎn)帶面，循序漸進(jìn)逐步建立覆蓋全省的生態(tài)效益補(bǔ)償制度”。生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制涉及的問(wèn)題很復(fù)雜，包括資金來(lái)源、補(bǔ)償區(qū)域、補(bǔ)償對(duì) 象、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定等，目前還沒(méi)有看到一個(gè)完整的建議方案，需要在實(shí)踐中不斷探索和完善。
（二）完善補(bǔ)償方式
    公益林生態(tài)補(bǔ)償?shù)哪康牟粌H僅 是依靠簡(jiǎn)單的補(bǔ)償來(lái)實(shí)現(xiàn)的，而是應(yīng)該根據(jù)各個(gè)省份不同林地的實(shí)際情況為公益林經(jīng)營(yíng)者或所有者提供“補(bǔ)償，讓這種發(fā)展可持續(xù)下去，具體問(wèn)題具體分析的補(bǔ)償方 式來(lái)提高生態(tài)公益林經(jīng)營(yíng)者或所有者的勞動(dòng)積極性。在培訓(xùn)和技術(shù)方面中央政府和各地方政府應(yīng)該為公益林經(jīng)營(yíng)者或所有者提供支持，使得生態(tài)公益林的經(jīng)營(yíng)者或所 有者的水平和素質(zhì)都有所提高，從而提高他們的收入。從湖南省林區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況和補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)施狀況來(lái)看，補(bǔ)償方式可以主要采用貨幣補(bǔ)償。
（三）實(shí)行分級(jí)分類(lèi)差別化補(bǔ)償，落實(shí)補(bǔ)償?shù)墓叫?br />     不同林種，不同地類(lèi)的生態(tài)效益存在明顯差別，管護(hù)要求也不一樣，但在目前各級(jí)財(cái)政有限的情況下，實(shí)行分級(jí)分類(lèi)差別化補(bǔ)償上有些困難。但各地可以進(jìn)行試點(diǎn)探 索，郴州市對(duì)城市周邊的生態(tài)公益林提高到每年每畝20元就是一種很好的嘗試。要根據(jù)不同情況盡快制定公益林資源評(píng)估的統(tǒng)一辦法，從林齡、樹(shù)種、蓄積量、保 護(hù)等級(jí)等，對(duì)公益林資源進(jìn)行評(píng)估，從而建立完善的價(jià)值評(píng)價(jià)體系，得出合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，做到“按質(zhì)論價(jià)、按價(jià)補(bǔ)償”。
（四）加強(qiáng)補(bǔ)償資金管理，提高補(bǔ)償資金使用效果
    目前，中央和省級(jí)生態(tài)公益林補(bǔ)償基金在我省林業(yè)投入中資金重量排名第二，資金量大，涉及范圍廣，管理難度大。資金管理好壞關(guān)系到政府形象和人民群眾的切身利 益，也事關(guān)各級(jí)干部的政治生命。各地要嚴(yán)格按湖南省財(cái)政廳、湖南省林業(yè)廳《湖南省實(shí)施<中央財(cái)政森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金管理辦法>細(xì)則》和湖南 省林業(yè)廳《關(guān)于生態(tài)公益林森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金全面實(shí)施“一卡通”發(fā)放的通知》的規(guī)定，嚴(yán)格基金管理，確保基金和干部的安全。對(duì)基金管理中存在的問(wèn)題及時(shí) 向省林業(yè)廳提出完善建議。
（五）完善公益林管理績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制
    財(cái)政部和國(guó)家林業(yè)局今年將我省列入全國(guó)生態(tài)效益績(jī)效評(píng)價(jià)試點(diǎn)省份之一，各試點(diǎn) 縣要認(rèn)真按照要求開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)，通過(guò)績(jī)效評(píng)價(jià)，進(jìn)一步規(guī)范我省補(bǔ)償基金的管理，按財(cái)政要求，要將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與資金安排掛鉤。對(duì)評(píng)價(jià)工作中存在的問(wèn)題和經(jīng) 驗(yàn)要及時(shí)總結(jié)，進(jìn)一步完善評(píng)價(jià)試點(diǎn)方案，以利于全省乃至全國(guó)生態(tài)公益林績(jī)效評(píng)價(jià)工作的開(kāi)展。
三.結(jié)論
    隨著對(duì)公益林生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的研究，人 類(lèi)對(duì)林業(yè)的需求發(fā)生了重大變化，由原來(lái)只需為社會(huì)提供木材等林產(chǎn)品轉(zhuǎn)向不僅需要滿足社會(huì)對(duì)木材等林產(chǎn)品的多樣化需求，更要滿足改善生態(tài)環(huán)境、保障國(guó)土生態(tài) 安全的需要，生態(tài)需要已成為社會(huì)對(duì)林業(yè)的第一需要。這就要求以提供木材等林產(chǎn)品為主要經(jīng)營(yíng)目的的傳統(tǒng)林業(yè)在經(jīng)營(yíng)機(jī)制和政策上進(jìn)行重大調(diào)整，實(shí)施以生態(tài)建設(shè) 為主體的林業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略和新的林業(yè)分類(lèi)經(jīng)營(yíng)機(jī)制。