2013年，我國提出建立國家公園體制。由于初期基礎研究不夠充分，頂層設計滯后，目前還處于以借鑒國外經驗、由基層試點、“摸著石頭過河”為特征的探索階段。各方面對國家公園體制的認識不一，試點過程中的利益博弈再次顯現了自然保護領域多頭管理的弊端。這一方面證明了改革自然保護體制的必要性和迫切性，一方面也顯示了明確國家公園體制建設目標的重要性。《林業建設》

1建立國家公園體制的目的在于改革自然保護地存在的弊端

我國自1956年開始60多年來的自然保護工作，成績巨大，積累的矛盾和問題也不容忽視。國家公園體制試點的重要目標是使各類保護地交叉重疊、多頭管理的破碎化問題得到基本解決，，牽出了一些深層次的問題，隨著政府重視度和社會關注度的升高、環保督察能力的增強以及問責力度的加大，使各種問題集中暴露。主要表現在以下方面。

1.1自然保護地布局不合理，出現保護空缺

自然保護地缺乏系統規劃和通盤考慮，由地方自下而上申報、各部門為主審批，容易受地方態度影響。一些地方積極性高一些，這個地方的保護區面積和數量就大一些；一些地方擔心自然保護區限制經濟發展，積極性不高，這些地區有的重要自然生態系統沒有被納入保 護，出現生態保護的空缺。經濟欠發達的西部面積比例大，僅西藏就有1/3的國土面積被納入自然保護區。經濟發達的地方自然保護地數量和面積相對較少，一些生物多樣性富集的區域未被納入保護。

1.2自然保護地分散，完整性、聯通性不足，破碎化、孤島化現象顯現

客觀上，我國人口眾多，許多山區都有人居住，特別是南方，很難找到完整的沒有人居住的區域，劃設自然保護區時，難以避開居民點和集體耕地、林地，而當時也沒有能力進行移民搬遷，自然保護區被隔離成斑塊狀，聯通性不夠。為了行政審批和管理上的方便，自然保護地范圍一般并未完全按照山系、水系等自然生態系統來區劃，而主要限制在縣、市級行政范圍內，很少有跨地、跨省的。目前，僅僅以大熊貓為主要保護對象的國家級自然保護區就達67個，一些本來相鄰的棲息地被人為分割，完整性和聯通性受到影響，種群之間基因交流不暢，孤島化現象顯現。

1.3多頭管理，交叉重疊，影響生態服務功能整體發揮

現有的自然保護地由國家林業局、住房和城鄉建設部、環境保護部、國土資源部等多個部門交叉管理，存在不同部門職能交叉和法規沖突，影響了管理效率。自然保護區、風景名勝區、自然文化遺產、森林公園、地質公園等各類保護地在國土空間上的范圍重疊，使得交叉重疊區域管理目標不明確，形成了完整生態系統的管理破碎化，影響生態服務功能的整體發揮。

1.4自然資源產權不夠清晰，非國有土地進入自然保護區，管理難度大

搶救性保護的一個特征是現場工作不細致，行政性命令多于群眾性協商，結果把一些低保護價值的非國有土地都劃入了自然保護區，集體土地即使有協議，也因為補償不夠或者比較效益失衡、契約意識缺乏而產生矛盾，給依法管理帶來困擾。一些南方林區把農民有承包證的耕地和有林權證的林地都劃進來了，甚至有一些建制的鄉鎮、縣城都劃進了自然保護區，給后來的管理留下了許多不便。如西藏珠峰保護區把定日等四個縣全部劃入了自然保護區，建設活動受到限制。自然保護區和林區、農區、牧區犬牙交錯，隨著監控手段的提高和監督問責力度的加大，一些在自然保護區開展生產生活活動和建設的現象不斷被曝光，將這些矛盾沖突暴露無遺。

1.5經濟發展和自然保護矛盾尖銳，地方積極性下降

自然保護區內居民按照物權法和土地承包辦法、林權證等主張權益，和自然保護區條例相沖突，導致基層保護區管理人員和居民矛盾加劇，陷入執法困境。在牧區，牧民責怪野生動物吃了家畜的草，巡護員則說那里本來就是野生動物的領地；在南方一些地區，有農民抱怨，按“誰種誰有”的號召而種下的人工林，由于自然保護區條例的限制成材了卻不能砍伐利用，與保護區管理人員發生沖突，甚至引起群體性事件，社區矛盾爆發。一些地方干部說：用本地的資源、編制、人員和經費來建立和運轉自然自然保護區，反過來對本地發展造成了限制，增加自身被檢查、處罰和問責的風險，趨利避害的本能導致建立自然保護區的積極性明顯下降。

1.6居民貧困，社區關系不夠協調

自然保護地大多數都地處偏遠，周邊居民發展條件差，靠山吃山的傳統對自然資源的依賴較重。維穩、扶貧攻堅的剛性需求和生態保護的紅線產生碰撞，基層自然保護區管理人員工作處境艱難，和社區關系不夠和諧。那種和村民、集體簽訂保護協議把集體土地納入自然保 護區的做法只是權宜之計，其關系也是脆弱的，隨著比較效益發生變化，矛盾隨時可能爆發。

1.7人才缺乏，經費投入不足

由于工作條件艱苦和待遇較低，自然保護地基層留不住專業人才，大部分自然保護區目前只能達到“看管”的護林員水平，科普監測等活動難以開展。保護區的投入和補償標準都太低，全國446處國家級自然保護區，每年只有10億元左右的基本建設投入，運行費由地方負責。加大自然保護地投入既是自然保護的需求，也是改善社區生產生活條件，增強可持續發展能力，增加居民收入，促進社區群眾脫貧致富的需要。

盡管我國已經建立了上萬個自然保護地，面積占國土面積的18%左右，因為以上種種問題的存在，影響了生態服務功能發揮，難以提供生態安全保障。亟待用改革的思路解決這些問題，通過制度創新，完善自然保護體系，而建立國家公園體制是一個重要改革舉措。

2建立國家公園體制，完善自然保護體系

國家公園、國家公園體系和國家公園體制是不同的概念和不同層次的目標。國家公園是納入重點保護的高價值生態空間，是重要自然保護地的實體單元。國家公園體系是經過系統規劃后設立的若干國家公園實體單元組成并產生有機聯系的集合。國家公園體制則是關于包括國家公園體系在內的自然保護地體系的管理體制和運行機制，屬于生產關系和上層建筑。

2.1把國家公園等自然保護地當作基礎設施來建設

自然保護是在原本自然和近自然的生態系統基礎上，通過主動保護，維持其原生狀態，恢復退化了的自然生態系統。投入和產出的效費比非常高，比起破壞了再來恢復（有一些地方一旦被破壞了甚至永遠不可能恢復），成本要小得多。設立自然保護地是迄今為止最為有效的保護生物多樣性的方式，在生態保護及生物多樣性維持方面，自然保護地起到了不可替代的歷史性作用。因此，自然保護地是公共利益的體現方式，如同公路、鐵路和博物館、廣場一樣，自然保護地也是綠色基礎設施，是公共利益的體現，是國民經濟和社會建設必不可少的生態空間和綠色屏障，在國家安全方面有基礎性作用。

2.2建立國家公園體制是一項改革任務

建立國家公園體制不是只建立若干建設國家公園實體單元。建立國家公園體制是一項改革任務，具有宏觀性和系統性，是跨部門和跨行政區域的全局性任務，不是層層分解到基層和部門的微觀改革任務，需要做好頂層設計。改革就會有局部利益關系的調整，目的是要理順管理體制和運行機制，要實現整體最優。體制的關鍵在于合理劃分事權，明確重要自然生態空間的產權、管理權、使用權和監督權，在人、財、物方面做出合理安排，從整體上入手，全面系統地保護生物多樣性，實現自然資源的有效保護和合理利用。

2.3建立國家公園體制在現有基礎上繼承創新

新的體制必須體現“保護最有效、成效最好、成本最小”，這就意味著自然保護體制不是推倒重來，而是繼承和創新，繼承自然保護區60多年來的經驗，改革不合時宜的弊端，完善機制體制。

3建立國家公園及國家公園體系的目標

3.1建立國家公園以保護為最主要的目的，實現多目標

國家公園的目的是保護重要的自然生態系統的原真性和完整性，必須實現整體保護、嚴格保護。《生態文明體制改革總體方案》中提出：“國家公園實行更嚴格保護，除不損害生態系統的原住民生活生產設施改造和自然觀光科研教育旅游外，禁止其他開發建設，保護自然生態和自然文化遺產原真性、完整性。”作為生態空間保護體系的重要實體單元類型，國家公園要圍繞“保護”這一核心目的，實現以下多目標：

（1）保護重要的景觀特征、地質和地貌，為子孫后代留下自然遺產；

（2）提供具有調節性的生態系統服務，例如減緩氣候變化的影響；

（3）保護具有國家重要文化、精神和科研價值的自然生態和自然美景；

（4）根據其他的管理目標，為居民和當地社區帶來利益，實現國家公園社區發展功能；

（5）根據其他的管理目標，提供休閑娛樂的機會，實現國家公園游憩功能；

（6）協助開展具有較低生態影響程度的科研活動，進行與自然保護地價值相關和一致的生態監測工作，實現國家公園科研功能；

（7）采用具有可調整性的管理策略，從長遠來改善管理有效性和質量；

（8）幫助提供教育機會（包括管理辦法）；

（9）幫助獲得公眾對保護工作的支持。

為實現上述目標，建立國家公園的具體指標為：

（1）自然景觀和生物多樣性得到有效的保護；

（2）物種數量保持穩定，重要物種種群數量增加；

（3）生態系統的生產和服務功能不斷完善，關鍵生態系統、傳統歷史文化得到有效保護；

（4）核心區保持原真性，提供自然基線，保育區生態修復，游憩區科普展示；

（5）社區人民生活達到全國中等水平。

3.2明確國家公園體系建設目標與指標

建設國家公園體系的目的在于從個別的、分散的、分割的生態系統保護到集合的、集中的、有機聯系的生態系統群的保護，以促進構建合理布局、系統聯系、可持續發展的、具有中國特色的自然保護地體系為總體目的，實現以下目標：

（1）以國家公園體系建設為契機梳理我國現有的自然保護地體系；

（2）自然保護地布局合理，最大限度減少生態空缺；

（3）自然保護地連通性增強，最大限度緩解自然保護地孤島化；

（4）國家公園、自然保護區等自然保護地在體系中定位明確，功能上有側重分工又相互關聯；

（5）實現游憩與社區發展的國家公園功能分區構建形成可持續發展網絡體系，與生態文明建設、經濟建設、政治建設、文化建設和社會建設合理對接。

3.3中國國家公園體系的特色

中國具有行政調控能力強、統一行使集體意志、土地國有、資源監管能力強等突出優勢，也具有人口密度大、發展不均衡、資源消耗量大、生態環境壓力巨大、發展和保護的矛盾集中體現等不利條件。除了具備國際上國家公園的普遍特征，中國特色國家公園體制還具有特有的突出特征：

（1）更加注重自然生態系統保護。生態環境退化的現實決定了中國國家公園必須肩負起國家生態安全屏障的使命，而不是像美國一樣強調文化和娛樂；

（2）更加強調整體保護、嚴格保護，以最大限度保護生物多樣性和瀕危動植物；

（3）更加強調體系建設，實現重要生態系統保護的有效與長效機制；

（4）更加強調生態保護和消除社區貧困，通過生態補償和發展生態友好型項目，降低對自然資源的依賴程度，使自然保護地周邊社區居民關系和諧，生活協調。

4建立國家公園體制的目標

國家公園體制建設需要實現以下改革目的：邊界清晰，產權明晰；管理順暢，運行高效；系統完整，體系健全；保護最好，成效最好；成本最低，代價最小；利益兼顧，積極性高；事權劃分合理清晰；法律體系健全，政策保障有力。

4.1搭建我國自然生態空間保護的“四梁八柱”的穩固體系

通過國家公園體制建設促進我國建立層次分明、結構合理與功能完善的自然保護體制，構建完整的體系：

（1）完整的自然保護地體系，永久性保護重要自然生態系統的完整性和原真性，所有的野生動植物得到保護、生物多樣性保持，文化得到保護和傳承。

（2）穩定的資金投入體系：解決持續穩定投入的問題，確保財政為主的投入機制；解決國家級自然保護區由地方為主的問題，形成以國家投入為主、地方投入為補充的投入機制。

（3）統一高效的管理體系：解決跨部門管理的問題，形成高效統一的管理體系。

（4）完善的科研監測體系：瞄準國家公園自身資源與管理發展的科研項目設置，服務于國家公園保護管理與搭建國際科研平臺。

（5）配套的法律體系：制定與修訂相關頂層自然資源保護法，制定符合地方實際的、完善的國家公園法律法規，制定與國家公園自身保護對象相適應相匹配的國家公園管理辦法，實現“一園一法”。

（6）人才保障體系：以中央編制為主，配備負責國家公園的建設和管理的人員，以確保國家公園公益性的實現。

（7）科技服務體系：整合現有國家公園優秀的研究團隊和建設團隊，建立國家公園研究服務機構，加快國家公園體制研究步伐。

（8）有效的監督體系：構建以職能部門相互協作，以及社區居民與公眾積極參與的監督體系。

（9）公眾參與體系：橫向協作，多方參與，志愿者服務完善。在體驗國家公園自然之美的同時，培養愛國情懷，增強環境意識。

（10）特許經營制度：通過特許經營方式，在游憩展示區適當建立游憩設施，使公眾充分享受自然保護的成果。

4.2實現國家公園體制建設目標的舉措建議

（1）滿足生態系統完整性的管理需求，建立職能集中的國家生態管理部門

根據“一件事情由一個部門管理”的原則，可以考慮將分散在林業、農業、水利、國土、海洋、住建等部門的生態保護職能集中，在國家林業局基礎上組建生態保護部，全面負責國家公園的建設與管理，解決因部門職能分散而導致的生態系統不完整與破碎化。環境保護部則實施綜合監督職能。

（2）在現有自然保護地基礎上進行空間與功能整合，構建事權分配合理的國土生態安全體系

形成占國土面積1/5左右的自然生態空間，初步構成國土生態安全體系。梳理全國所有的自然保護地，按照自然生態系統完整性、原真性的要求，科學規劃，整合建立100個左右的國家公園實體，面積約占國土面積的5-8%；符合條件的自然保護區、森林公園、濕地公園、沙漠公園、草原公園、海洋公園等自然保護地可以被整合進入國家公園，不再保留原來的牌子。沒有進入國家公園的國家級自然保護區合理調整邊界范圍和功能區劃，由目前的446個減少為200個左右，面積約占國土面積的5%左右。國家公園和國家級自然保護區要涵蓋所有重要的有代表性的自然生態系統和關鍵物種，構成基本生態安全屏障的骨架，構建生態空間的“四梁八柱”，定位為中央事權，土地國有，人員和機構垂直管理，經費由國家財政支持，成為國土空間里的永久性綠色基礎設施。其余的包括省市級自然保護區、森林公園、濕地公園、沙漠公園、自然保護小區等在內的次一級自然保護地，數量眾多，可以達到10000個左右，分布廣泛，面積約占國土面積的10%左右，作為自然保護地體系的補充，主要定位為地方事權，管理相對靈活，充分調動地方的保護積極性。

（3）科學化、規范化建設管理國家公園

確保國家公園建立方法技術的科學性。針對現有自然保護地存在的問題，形成績效評估機制，確保國家公園相關設立、管理與評估標準在國家公園建設上的應用。如解決跨行政區域的問題，以山系、水系為依據，按照相對獨立的地理單元來劃分自然保護地，而不是按行政區劃人為切割，以保持自然生態系統的完整性和連通性。當然，如果能結合地理單元和行政區劃，也能增強管理的便捷性和有效性。

5建立國家公園體制的要點

5.1用生態系統方法梳理現有自然保護地

單個自然保護地應該在盡可能的情況下，為國家和區域自然保護地體系和更大范圍的保護計劃做出貢獻。此外，每一個自然保護地都應整合在統一的自然保護地體系中，而這些體系也應該與更大范圍的自然保護以及土地和水的利用方式相互整合，這包括土地、水的保護以及其他多種可持續經營管理方式。這些大尺度的保護和可持續利用戰略被稱為“生態系統方法”。這是一種更廣泛的框架，通過一種綜合的方式，制定和實施自然保護、以及土地和水的利用管理規劃，這也包含了對自然保護地之間連接區域的保護，被稱之為“連通性保護”。

5.2合理定位各級自然保護地

在系統梳理、科學評估現有各類自然保護區的基礎上，合理定位各級自然保護區的特性及功能，從而構建我國更加完善的自然保護地體系。本文從資源特性、管理目標的角度提出了以下自然保護地的定位。

國家公園：具有全球意義的完整自然生態系統；

國家級自然保護區：具有國家意義的關鍵生態系統；

省、市級自然保護區：具有地區意義的重要自然資源；

自然保護小區：重要的物種棲息地；

森林公園：具有觀賞和游憩功能的保護性森林和景觀；

濕地公園：具有濕地保護、教育、研究、觀光、游憩等多種功能的公益性濕地生態系統；

沙漠公園：具有游憩與觀賞功能的保護性沙漠及其景觀；

海洋公園：為保護海洋生態系統以及生物多樣性，可提供科研、教育、游憩等功能的海洋區域；

地質公園：具有特殊地質科學意義，可提供科研、教育、游憩、觀光功能的地質遺跡景觀和生態自然區域；

依托以上自然保護地而被授予的“世界自然遺產”、“生物圈保護區”、“國際重要濕地”、“世界地質公園”等，為具有世界意義與影響力標簽的自然保護地。

5.3建立國家公園資源產權制度

國家公園資源產權制度主要包括國家公園的自然資源所有權制度、自然資源的使用權制度、自然資源的經營權制度等。根據《自然資源統一確權登記辦法（試行）》，國家公園作為獨立自然資源單元進行登記，因此應對國家公園內的水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然生態空間進行統一確權登記，通過確權登記明確各類自然資源的種類、面積和所有權性質。在國家公園資源產權制度中，對國家公園內全民所有和集體所有的產權結構進行科學確定，合理分割并保護所有權、管理權、經營權等，不同權屬的土地及自然資源邊界清晰，權責明確。對于國家公園內全民所有自然資源資產所有權，由中央政府統一行使或由中央政府和省級政府分級行使；對于集體所有的自然資源產權，可通過征收、流轉、出租、協議等方式進行管理，對土地權屬進行合理調整，明晰資源權屬。

5.4合理劃分事權

（1）劃分原則

國家公園體制下，自然保護地事權劃分遵循“分級分類，劃分事權，整合機構，明確職責”原則。

（2）具體舉措

國家級自然保護區是最關鍵的自然生態系統，是野生動植物的重要棲息地，應確定為中央事權。目前存在的國家級自然保護區由地方出資源、出人、出錢來維持運行，反過來還可能會對地方經濟發展造成限制，使得一些地方對自然保護區的工作積極性下降，這樣的矛盾也應當通過建立國家公園體制來逐步解決。其他類型的自然保護地宜實行分級分類管理，主要界定為地方事權，充分調動地方積極性，使自然生態系統就能夠得到完整、有效保護。

目前自然保護地數量和面積里面摻雜了一些“水分”，即一些低價值的區域和非必要的區域進入了自然保護地，需要采取措施使其名副其實。一方面國家出錢贖買一部分，根據財力情況一次性或者分年度逐步把一些符合自然保護區條件的集體土地流轉進來。一方面把不符合自然保護條件的土地調整出自然保護區，當然，這種調整必須科學、嚴密，有利于保護，不能借此擴大開發保護區土地。

（3）自然保護地的事權匹配

自然保護地事權匹配合理是確保其有效和長效建設的前提，依據重要程度和保護嚴格程度而構建的自然保護地金字塔與匹配事權。

6結論與討論

建立國家公園體制不單是建立若干個國家公園實體，需要從國家公園單元、國家公園體系、國家公園體制不同層次明確目標。

國家公園作為自然保護地的一個重要類型，建立的主要目標是保護自然生態系統的完整性、原真性，實現自然資源的世代傳承、代際共享。國家公園的首要功能是重要自然生態系統的完整性、原真性保護，圍繞“保護”這一核心功能，國家公園同時兼具科研、教育、游憩、帶動社區發展等綜合功能。國家公園的建設目標是一個以保護為主體的多目標體系，將國家公園等自然保護地其作為綠色基礎設施加強建設，是國家生態安全的基礎，也是公共利益的體現方式。

國家公園體系的建設是優化完善我國自然保護地體系的重要契機。利用生態系統方法，通過系統梳理、科學評估及目標定位，使國家公園等各類自然保護地布局合理，孤島化的自然保護現象得到緩解，各類自然保護地功能定位明確。在構建國家公園體系的基礎上，促進構建合理布局、系統聯系、可持續發展的、具有中國特色的自然保護地體系。

國家公園體制是國家生態文明體制的重要組成部分，與自然資源資產產權制度、用途管制制度、生態補償制度和生態損害責任追究制度等生態文明制度緊密相關。國家公園體制在廣義上是對包括國家公園體系在內的自然保護體系進行組織化的制度安排，包括穩定的資金投入體系、統一高效的管理體系、完善的科研監測體系、配套的法律體系、人才保障體系、科技服務體系、有效的監督體系、公眾參與體系等多個有機聯系的管理體制和運行機制。

隨著國家公園內涵的明確及我國建立國家公園體制的不斷深入，以國家公園為主要類型的自然保護地體系及體制的指標特征也會不斷增加，本文從定性的角度提出了一些觀點，關于定性與定量結合的研究有待進一步研究和分析評價。